Вопросы перераспределения полномочий между разными уровнями публичной власти относятся к числу наиболее сложных вопросов в области права и государственного управления. Реформы в этой сфере проводятся в России уже более 10 лет, однако до их завершения еще далеко.

15 декабря 2011 года Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации провело заседание научно-методического семинара на тему «Аналитическое обеспечение процесса перераспределения полномочий между уровнями власти». Обсуждались актуальные вопросы аналитического обеспечения перераспределения полномочий, включая практику аналитического сопровождения законодательного процесса.

В заседании приняли участие представители Аппарата Совета Федерации, Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации, Аппарата мэра Москвы, Аппарата Московской областной Думы, Института экономики РАН, Института системного анализа РАН, Института социально-политических исследований РАН, МГУ им. М.В. Ломоносова, Всероссийского центра уровня жизни и др.

В настоящем выпуске Аналитического вестника публикуются материалы к научно-методическому семинару, а также тексты выступлений его участников.

СОДЕРЖАНИЕ

ВЫСТУПЛЕНИЯ УЧАСТНИКОВ НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКОГО СЕМИНАРА НА ТЕМУ «АНАЛИТИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОЦЕССА ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ ВЛАСТИ» 3

ГЛИГИЧ-ЗОЛОТАРЕВА М.В., заместитель начальника отдела государственного строительства Аналитического управления 3

ВАЛЕНТЕЙ С.Д., Руководитель Центра экономики федеративных отношений Института экономики РАН 10

ЛЕКСИН В.Н., заведующий отделом Института системного анализа РАН 13

БУХВАЛЬД Е.М., заведующий сектором Центра экономики федеративных отношений Института экономики РАН 17

ОБЩАЯ ДИСКУССИЯ 21

МАТЕРИАЛЫ К НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКОМУ СЕМИНАРУ………………………………. 29

БУХВАЛЬД Е.М. Перераспределение полномочий в контексте задач инновационной модернизации российской экономики…… 29

ГУРИНОВ С.Н. О перераспределении полномочий между уровнями власти в целях обеспечения эффективного исполнения субъектами Российской Федерации своих расходных обязательств 38

УСИК А.С. Проблемы перераспределения полномочий на основе анализа финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований 49

ЕФЕРИНА Т.В., АЛЕКСЕЕВА И.М. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти 63

СЕМЕНОВ Т.Е. Если звезды не зажигают… (о некоторых основаниях для оптимизма в проблеме перераспределения полномочий) 67

МОХОВ Е.А. К вопросу о перераспределении полномочий 72

ВЫСТУПЛЕНИЯ УЧАСТНИКОВ НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКОГО

СЕМИНАРА НА ТЕМУ «АНАЛИТИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОЦЕССА ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ ВЛАСТИ»

Глигич-Золотарева М.В., заместитель начальника отдела государственного строительства Аналитического управления

В настоящее время разворачивается очередной этап перераспределения полномочий между уровнями власти. Как сказал недавно Президент страны, 12 лет мы что-то перераспределяем и так до конца не перераспределили. Одной из причин такого положения дел стало отсутствие четкой методологии разграничения полномочий. Не очень-то понятно, что с этими полномочиями делать. Один из классиков американского федерализма Винсент Остром сравнивал работу тех, кто занимается разграничением полномочий, с трудом водопроводчиков, потому что систему полномочий, систему финансов, которая циркулирует в государстве, можно сравнить с той системой, которая есть у каждого в доме: если где-то происходит «засор», то совершенно неправильно перенаправляются потоки, и в результате в таком «доме» становится невозможно жить.

Новейшая история перераспределения полномочий драматична. Началась она в 2001 году, с работы первой комиссии Д. Козака. Тогда решили посчитать все полномочия, перераспределить их между уровнями власти и четко профинансировать. Казалось, сделать это довольно просто. Однако появились 95-й закон, 131-й закон, а потом и 122-й закон, и об этой реформе стали говорить уже с немного другими настроениями.

Когда стало понятно, что реформа все более отклоняется от изначально заявленного курса и что ее необходимо корректировать, в 2005 году собралось заседание Госсовета в Калининграде, на котором было решено делегировать регионам больше полномочий. К сожалению, и та дискуссия от серьезного предмета обсуждения уклонилась несколько в сторону и дошла до смешного: начали выяснять, например, к чьему ведению отнести различных животных, вплоть до енотов-полоскунов.

Результатом этой стадии реформирования компетенционной сферы стало появление так называемых добровольных полномочий, то есть таких полномочий в социальной сфере, которые субъекты Федерации могут осуществлять по своему желанию. Есть у них средства в бюджетах – осуществляют, нет средств – не осуществляют. Законодательные акты наполнились диспозитивными нормами на эту тему. Например, в одном из законов, посвященных социальной защите, была фраза о том, что некий орган государственной власти имеет право заниматься социальной защитой, обязанности такой за ним не предусматривалось. Далее «масла в огонь» подлил Конституционный Суд, который решил, что субъекты Федерации обязаны обеспечивать социальную поддержку на уровне до 2004 года. То есть часть полномочий все-таки стала добровольно-обязательной.

Практически каждый год Совет Федерации в последних числах декабря получает из Думы федеральный закон, который в очередной раз перераспределяет полномочия, внося при этом поправки в значительное количество федеральных законов. Это продолжается из года в год. Время от времени появляются дополнительно усложняющие схему разграничения полномочий новшества типа субделегированных полномочий. Эта практика привела к тому, к чему привела: система управления страной стала плохо работать.

К сожалению, подходы к перераспределению полномочий, к тому, по каким основаниям их передавать на тот или иной уровень власти, как их финансировать и что вообще с этим всем делать, – с 2001 года не очень сильно продвинулись, и в этом, конечно, есть большая недоработка именно аналитических служб.

На первом этапе федеративной реформы возобладала очень простая идея: все полномочия следует инвентаризировать и потом распределить по разным уровням власти. Но когда начали считать полномочия, выяснилось, что не все так просто. Есть полномочие по реализации функций здравоохранения или, к примеру, социальной поддержки на территории субъекта Федерации, а есть, например, полномочие по дегустации вин. И каким образом ставить их на одну плоскость – непонятно.

Второй метод работы с полномочиями был таков – идти, так сказать, с обратной стороны, то есть посчитать, сколько финансовых ресурсов федеральный центр может оставить (через налоговые механизмы) субъектам Федерации, муниципалитетам и потом на эти финансы подобрать минимальный набор полномочий, остальное же финансировать из федерального бюджета посредством субвенций. Но эта практика также показала свою несостоятельность, поскольку у субъектов Федерации, у муниципалитетов на основные расходные статьи стало не хватать финансов. С другой стороны, появилось большое количество регионов-реципиентов, которых вполне устраивала жизнь на средства из федерального бюджета и у которых не было стимулов самостоятельно заниматься собственной бюджетной обеспеченностью.

Со временем были выработаны некие наиболее общие принципы разграничения полномочий: объем полномочий субъектов и муниципалитетов должен быть достаточным для решения ими задач социально-экономического развития территорий; расходные полномочия должны соответствовать доходам; межбюджетные отношения должны быть справедливыми; должна быть предусмотрена ответственность руководителей регионов и муниципалитетов за социально-экономическое развитие территорий; федеральный центр должен стимулировать регионы и муниципалитеты и так далее. Но все эти принципы используются на практике довольно спорадически, бессистемно, что приводит к диспропорциям в действующей модели разграничения компетенции.

Теперь главный вопрос: что же, собственно, с этим делать? Методология экспертно-аналитической работы по решению абсолютно любых проблем давно выработана, она хорошо известна во всем мире и применяется довольно эффективно. Эта методология основана на научных исследованиях в области прикладного системного анализа. Не давая готовых рецептов, я просто хотела бы изложить вкратце, какие методы аналитической работы могут продвинуть нас в решении тех проблем, которые встали перед нами и которые, к сожалению, с каждым годом усугубляются.

Первый и самый важный шаг – это постановка и диагностика проблемы. Каким бы банальным ни казался этот шаг, его надо сделать. Периодически в разных научных и даже властных аудиториях приходится слышать: «А какие у нас, собственно, проблемы в сфере разграничения полномочий? Проблем нет. Все разграничили, все работает». То есть, наличие проблемы часто в принципе отрицается.

Следующий обязательный шаг – это выявление всех субъектов, которые вовлечены в проблемную ситуацию. В рассматриваемую нами проблемную ситуацию компетенционного плана оказались вовлечены государство, субъекты Федерации, муниципалитеты и даже граждане, по большому счету. Разумеется, нет нужды с каждым таким субъектом беседовать и выяснять, что его тревожит, но отслеживать интересы и элементарные нужды всех субъектов данного процесса необходимо. И вот с этой стадии у нас уже начинаются определенные проблемы.

Как вы знаете, Совет Федерации недавно создал рабочую группу и подготовил свои предложения для другой рабочей группы по децентрализации, которая создана при Правительстве (руководитель группы - Д. Козак). Советом Федерации было обобщено более тысячи предложений субъектов Федерации. Однако это только один небольшой сегмент проблем, которые есть в этой сфере. Рабочая группа Д. Козака и рабочая группа А. Хлопонина обобщили мнения министерств, ведомств, мнение Правительства, они тоже проделали определенную работу. Но почему-то из этой схемы «выпал» муниципальный уровень власти, «выпали» граждане страны. Предыдущие этапы реформирования компетенционной сферы показали, что очень часто интересы значительных по размеру групп субъектов, вовлеченных в процесс перераспределения полномочий, игнорировались.

Следующий необходимый этап – это постановка целей реформы. Цель у нас всегда ставилась наиболее общим образом — «все во имя человека, все во благо человека». Однако когда доходило до конкретики, оказывалось, что реально достигаются совершенно другие цели. Во время реформы начала 2000-х годов, связанной с работой первой комиссии Д. Козака, цель была сформулирована Президентом в одном из его выступлений. Глава государства отметил, что нефинансируемый федеральный мандат превысил размеры бюджета Российской Федерации и что это недопустимо. Фактически именно эта цель и стала основной при проведении федеративной реформы. Проблема нефинансируемого федерального мандата была решена. На этом реформаторы, можно сказать, успокоились. Хотя, конечно же, финансовая оптимизация не может быть основной целью преобразований. Это в лучшем случае некая вспомогательная задача.

Далее. У нас начали оптимизировать штатную численность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, укрупнили некоторые из этих органов. В результате многие из террорганов стали недоступны для населения. Например, жителям Ямало-Ненецкого автономного округа, чтобы поставить печать на регистрационный документ, нужно было лететь в Тюмень, поскольку в некоторых округах территориальные органы были ликвидированы. То есть, в процессе реформирования во главе угла должны ставиться некие публично-значимые цели, а не промежуточные административные цели – последние, строго говоря, могут не только не вести нас к главной цели, но напротив – уводить от нее.

Следующий обязательный этап работы, который у нас также часто пропускается, – это определение критериев оценки состояния проблемной ситуации. Чтобы понять, откуда мы вышли и куда мы движемся в процессе реформирования действующей модели разграничения компетенции, мы должны определить четкие количественные показатели, на которые мы будем ориентироваться. Порой достижение этих показателей вообще заменяет собой цель реформы.

Попытки создания такой системы критериев оценки были предприняты. При Минрегионе президентскими указами была создана система оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В контексте этой работы было собрано немало полезной информации о территориях, о том, как они развиваются (или, напротив, - не развиваются). Но, к сожалению, система оценки оказалась крайне неэффективна – она ни на что не влияла, да и сами показатели часто касались сфер ведения в большей мере органов власти самой Федерации. Четкие критерии оценки эффективности осуществления полномочий выработаны так и не были. Эффективно осуществляются полномочия на том или ином уровне власти или неэффективно, надо ли их передавать на другой уровень или не надо, – все это до сих пор делается «на глаз», а хотелось бы не субъективных критериев, а чего-то более реалистичного.

Еще один необходимый и довольно-таки интересный этап работы – это экспериментальные исследования системы. Эксперименты в области перераспределения полномочий у нас, к сожалению, практически не проводятся. Все новшества внедряются сразу на территории всей страны, причем часто в последние дни перед новым годом, поскольку таковы законы бюджетного процесса. В результате страна получает клоны 122-го закона.

Следующий этап – это принятие решения. Складывается такое впечатление, что многие рабочие группы заседают не для того, чтобы выработать некое решение, а для того, чтобы подтвердить уже существующее решение о том, что какие-то полномочия надо куда-то передать. Они просто «оформляют» уже имеющиеся решения, чем нарушается один из основных постулатов аналитической работы.

И последний этап – это мониторинг реализации избранной модели разграничения полномочий и учет ее недоработок или, напротив, положительного опыта с тем, чтобы использовать его в дальнейшем. Совет Федерации в течение длительного времени занимался подготовкой ежегодного Доклада о состоянии законодательства, в котором обобщалось актуальное состояние законодательства и правоприменительной практики, но, к сожалению, никакой, если можно так выразиться, юридической силы этот Доклад не имел. То есть, в текущей законотворческой работе ни в Государственной Думе, ни в Правительстве этот Доклад не учитывался, это было просто некое околонаучное исследование. Не так давно вышел Указ Президента о том, что теперь мониторинг правоприменительной практики передается Минюсту. Но и в этом Указе также не содержалось никаких четких норм о том, что результаты мониторинга должны учитываться в текущей законотворческой работе. Там были только благие пожелания относительно того, что неплохо бы органам власти на федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации результаты мониторинга правоприменения учитывать, но не более того.

В результате нарушения базовых правил аналитической работы, мы отчасти и получили нынешнюю ситуацию в сфере разграничения компетенции. Эта работа у нас осуществлялась в основном спорадически. Был всплеск в 2001–2003 годах, потом – в 2005–2006 годах, в 2011 году…. Однако такая деятельность должна осуществляться на постоянной основе. Разграничение компетенции – это не та работа, которую один раз сделал и забыл о ней. Это процесс постоянной перенастройки, постоянной отладки системы управления страной. Если сантехники (возвращаясь к нашему первому примеру) будут приходить в дом раз в десять лет, то жить в нем будет невозможно.

Очень плодотворной кажется идея составления единого реестра полномочий. Полномочия эти действительно надо собрать и посчитать. Это будет непросто, потому что пресловутые добровольные полномочия, добровольно-обязательные полномочия инвентаризации практически не поддаются. Но все равно делать это нужно. Нужно также этот реестр постоянно вести, обновлять, актуализировать, и тогда будет хотя бы видно, на каком уровне какие полномочия осуществляются.

Далее – зарубежный опыт. Ситуация, которая сейчас сложилась в России с полномочиями, в чем-то уникальна: аналогичного примера, чтобы в массовом порядке полномочия туда-сюда передавались и проводились столь колоссальные эксперименты, в мировой практике еще не было. За рубежом схема разграничения полномочий работает немного по-другому. Это не значит, что нужно слепо копировать зарубежный опыт, но знать его надо. Что же касается самой аналитической работы с такого рода крупными и серьезными проблемами, то наработки на основе выводов прикладного системного анализа существуют и ими довольно успешно пользуются различные западные структуры.

И последнее. Экспертно-аналитическое сопровождение процесса разграничения компетенции требует наличия более широкого и плотного охвата всех аналитических и властных структур единым информационным полем. Сейчас идут работы по созданию Парламентского портала, в разработке проект «Электронная Россия» и т.д. Деятельность в этом направлении ведется. Но полагаю, что пока вся система власти не выйдет на полноценный электронный уровень работы, сделать что-то с полномочиями будет крайне сложно. Сложно будет даже понять, на какой уровень перемещать их и какими критериями при этом руководствоваться.

Вопрос о разграничении полномочий давно вышел из своей идеологической стадии. Здесь не нужно придумывать новых принципов, теорий, идеологий, это во многом технический вопрос. Но технические вопросы в наше время приобретают воистину сущностный характер. Политической воли к децентрализации полномочий часто бывает недостаточно, нужны еще и знания, технологии эффективного разграничения. И в этом смысле слово за аналитиками.

Валентей С.Д., Руководитель Центра экономики федеративных отношений Института экономики РАН

Недавно наткнулся на интервью господина Чубайса. В частности, ему был задан вопрос о роли губернаторов. Он отвечает: «Знаете, мне и назначение их не нравится, и выборы не нравятся». Мне кажется, что та проблема, которую мы сегодня обсуждаем, находится на такой же стадии понимания: и назначение не нравится, и выборы не нравятся, и вроде бы распределять надо полномочия, и не хочется распределять.

И здесь я могу дать некую экспертизу, потому что 16 лет являюсь главным редактором журнала «Федерализм». В последние годы интерес со стороны науки к проблематике федеративных отношений свелся практически к нулю. Если первые годы не было отбоя от авторов, потом основная тема статей и защит кандидатских и докторских диссертаций была посвящена межбюджетным отношениям, то сейчас и эта тема тихо сошла на нет. Самая главная проблема – это отсутствие социального заказа на такого рода исследования. Под социальным заказом я имею в виду заказ со стороны власти, – как федеральной, так и со стороны самих губернаторов. Поэтому то, о чем говорила Милена Валерьевна Глигич-Золотарева, действительно случается довольно часто: губернаторы считают – а что разграничивать, все уже перераспределено?

Куда это нас завело? Здесь Милена Валерьевна ссылалась на пример с местным самоуправлением, о котором забыли. Вот пример, с которым я столкнулся в одном городе: избираемый мэр и назначаемые им сити-менеджеры. У одного есть власть – нет денег, у второго есть деньги – нет власти, в итоге экономика города становится неуправляемой. И вообще, когда мы говорим о распределении полномочий, мы должны задаться вопросом (странно, наверное, слышать это от человека, возглавляющего центр федеративных отношений): а вообще, нужна ли нам Федерация? На этот вопрос никто не ответил пока. Нужна нам или не нужна? А если нужна, то какая?

Далекая от нас Европа, в которой происходят воистину грандиозные события – грядущий дефолт Греции, Испании, Португалии и других. Нам кажется, что всё это далеко, а на самом деле, там происходит то, о чем мы неоднократно - десятки, может быть, сотни раз писали: не может быть устойчивого федеративного государства, если его субъекты находятся на различном уровне социально-экономического развития. Что происходит в Европе? Они попытались сформировать некую модель бюджетного федерализма, включив в нее «различные по уровню развития» субъекты этой модели. Они получили то, что получили. О чем они говорят сегодня? О том, что мы заключим особый договор с теми, кто в состоянии его заключить, то есть с самодостаточными субъектами этой федерации.

Это то, о чем писали мы. Федерация в России не сложится, если основная масса субъектов Федерации не будет состоятельна экономически. Из этого и пошла в свое время идея укрупнения субъектов Федерации. Но, как у нас это водится, сделано было все это не так, как нужно. Те, кто принимал решения, видимо, считали, что если разорившееся предприятие и процветающее предприятие слить, то в итоге мы получим предприятие хорошо развивающееся. Нет, на самом деле так не получилось. И, насколько я знаю, никто не осмелился опубликовать цифры, во сколько обошлось слияние регионов.

Все эти эксперименты стали следствием отсутствия методологии работы с реальными федеративными отношениями. Когда нет ясного ответа на вопрос со стороны науки, его не будет и со стороны исполнительной власти. Лучше ничего не делать, нежели рисковать. Сегодня в концептуальной сфере не создано ничего нового по сравнению с тем, что предлагалось в конце 90-х –в самом начале 2000-х годов. Экономика изменилась, политическая сфера изменилась, сам миропорядок изменился – ничего нового в области разграничения компетенции не предлагается. Поэтому здесь мы находимся еще в самом начале пути.

На одном из заседаний в стенах Совета Федерации я высказал крамольную мысль: раньше нами управляла партия, а теперь юристы. В проблематике федеративных отношений происходит абсолютно то же самое. Экономического мотивирования, к примеру, федерального закона № 131-ФЗ или распределения полномочий в целом просто нет. Почему распределяются полномочия так, почему – эдак, почему предлагают объединить субъекты Федерации, почему сити-менеджеров отделили от избранных мэров, – совершенно непонятно, и никто не удосуживается это объяснить. Основная беда, я считаю, – очень слабое представительство сильных экспертов в исполнительной и законодательной власти. Правда, если нет социального заказа, то в этом и нет потребности. Это основная беда. Мы просто друг друга не понимаем. Иногда приходится объяснять совершенно очевидные вещи.

Вторая беда. Мы не признаем того, что не можем создать реальную Федерацию. То, что у нас написано в Конституции, – это не отражение реалий. Единственное, что мы сегодня можем реально сформировать, – это переходную ступень к реальной Федерации, где регионы будут обладать достаточно широкими полномочиями. Видимо, по этому пути нам придется двинуться.

И третий вопрос, на который наука должна ответить. Должны ли все субъекты Федерации обладать равными полномочиями? На мой взгляд, нет. В рамках этой переходной модели – нет. Естественно, я – оптимист, я понимаю, что мои предложения не будут приняты, но мне кажется, что другого варианта просто нет. Мы не можем двинуться в сторону унитарного государства, потому что у центра нет ни организационных, ни финансовых ресурсов для того, чтобы поддерживать субъекты Федерации. Мы не можем двинуться в сторону реальной Федерации, потому что мы к этому пока не готовы. Мы где-то на полпути находимся. И решение в сторону расширения полномочий (не предметов ведения) субъектов Федерации надо принимать. И, как мне кажется, после кризиса 2008 года эти решения начали постепенно приниматься, Правительство робко двинулось в этом направлении. В этой связи, наверное, и возникло предложение Президента о том, что нужно подумать о решении проблемы распределения полномочий.

Лексин В.Н., заведующий отделом Института системного анализа РАН

Дорогие коллеги!

Начну с похвалы вам, потому что я даже не представляю, как вы делаете всю эту аналитику таким малым числом тех, кто у вас работает. Я знаю материалы, которые были подготовлены в Совете Федерации для правительственных рабочих групп. Это титанический труд. Мое выступление будет посвящено тому, как эту работу переналадить.

Я согласен со многим, что говорили тут и Милена Валерьевна [Глигич-Золотарева], и Сергей Дмитриевич [Валентей]. И начну я с того, что в стране действительно нет упорядоченного массива полномочий. Их больше 4000, они очень разнородные, - и в масштабах, и в целевом назначении; есть полномочия абсолютно точечного назначения: скажем – компенсации затрат на поствакцинальную инфекцию. Мне кажется, что нужно было бы организовать тотальную инвентаризацию всех полномочий, которые сейчас закреплены или добровольно взяты на себя на всех уровнях власти, с внесением поправок в два федеральных закона – в 131-й и в 184-й. Каждый руководитель должен иметь у себя в качестве документа набор полномочий, чтобы все, включая проверяющих, знали его. Каждый руководитель субъекта Федерации, каждый мэр города должен иметь перед глазами то, что Милена назвала реестром.

В течение нескольких лет идет оценка деятельности органов власти субъектов Федерации и муниципальных образований в соответствии с Указом Президента и рядом других подзаконных актов. Сейчас там структурируется около 400 разных показателей. Есть очень сложная методика, как нужно оценивать эти показатели. Однако только лишь третья часть того, за что будут ругать или, наоборот, хвалить региональных и местных руководителей, хоть в какой-то степени связана с полномочиями. Две трети показателей, по которым оценивается деятельность органов власти, вообще никак не связаны с полномочиями или с воздействием органов власти на эти показатели, именно в связи с тем, что у них полномочий либо немного, либо они вообще в другой плоскости лежат. Но тем не менее это дает основания всегда найти повод, чтобы укорить или, наоборот, поощрить какое-либо должностное лицо по этому поводу.

И это очень важная вещь, потому что, как мне кажется, массив полномочий определяет предметное поле деятельности властей. Они вообще в принципе ничем не должны заниматься, кроме исполнения полномочий. Это полностью должно формировать их поле деятельности. Все, что у них есть, все-все – должно быть зафиксировано в виде тех или иных полномочий. Это очень важный, существенный вопрос.

Следующий вопрос (это вопрос вопросов, об этом и Сергей Дмитриевич [Валентей] тоже говорил) – это вопрос «зачем»? По этому поводу в четырех газетах вышли одновременно две здоровенных статьи, где было написано: «Эксперты покидают комиссию Д. Козака». Это было сказано про меня и моего коллегу, потому что мы оттуда ушли, увидев, к чему ведет вся эта деятельность в последующем – со 122-м и другими законами. Я не видел ни одного обоснования (я думаю, никто не видел) социальных, демографических, инфраструктурных, финансовых, экономических, экологических и других последствий перераспределения полномочий. Необязательно говорить, что рождаемость у меня с 0,2 поднимется до 0,22, необязательно. Но, по крайней мере, все эти параметры — демографические, социальные, экономические и прочие, - должны быть хоть раз просчитаны. Ничего подобного ни у кого нет. Никто никогда про это не пишет. И поэтому я еще раз говорю: я удивляюсь, как вам удается вообще находить здравый смысл в том, что предлагается сейчас, потому что никаких оснований в подтверждение этого здравого смысла просто не имеется.

Мне также кажется, как и Сергею Дмитриевичу [Валентею], что всеобщий подход к тому, что все передается на такой-то уровень, именно в условиях нашей Федерации может быть не всегда результативен. И особенно на уровне муниципальном, потому что социально-экономические различия на уровне наших поселений на порядок сильнее, чем между субъектами Федерации. Скажем, во Владимирской и Ивановской областях различие между городскими поселениями по всем параметрам гораздо большее, чем различие между Ханты-Мансийским округом и Тывой. Это разница во всем. Мы имеем сейчас несбалансированную социально-экономическую и политическую среду (по выборам видно) и очень разнородный массив управленческих структур, которым нужно было бы или не нужно было бы передать те или иные полномочия. И поэтому в целом ряду случаев должен быть индивидуальный подход. По крайней мере, та группа полномочий, которая связана, скажем, с проживанием коренных малочисленных народов Севера, ну уж точно должна быть индивидуальной, она совсем не должна быть в Краснодарском крае, в отличие от Красноярского.

И, наконец, последнее. Мне кажется, что процесс перераспределения полномочий сам по себе не может быть закончен никогда, особенно в условиях тотального реформирования, которое ведется в стране. Реформы будут продолжаться еще долго, причем будут происходить серьезные изменения, и каждый из этапов реформы обязательно будет приводить к появлению новых полномочий, о которых никто пока даже не догадывается. И этот процесс будет происходить все время, точку тут поставить нельзя будет никогда. И мы знаем, что в устоявшихся федерациях, в Канаде например, ежегодно все равно проводится передача того или иного полномочия, уточнение полномочий и так далее. Но только как это делается?

Один совершенно фантастический вариант. Хорошо бы, чтобы по каждому переданному полномочию и по каждому закрепленному полномочию было бы подписано соглашение между двумя органами, один из которых передает, другой принимает, и в соглашении были бы установлены: предмет полномочия, его реальные финансовые затраты, взаимная ответственность того, кто передает, и того, кто принял (потому что передается все-таки чаще всего исполнение, а не само полномочие как таковое), вся процедура, взаимная ответственность, при каких случаях «автоматом» должно было бы наступать прекращение передачи полномочия. Не профинансировал федеральный центр то, что он обещал сделать, или, наоборот, субъект Федерации, который стремился получить полномочие, вдруг не в состоянии его выполнить, – «автоматом» должен включаться механизм закрытия этого вопроса и возведения его на новый уровень разбирательства. Ничего подобного сейчас нет, потому что и повода-то нет. Передали и передали, никто ни с кем соглашения не подписывал.

Я помню, что основным блоком в № 122-м законе изначально была передача полномочий, это потом его свели к монетизации льгот. Я помню, сколько пришло предложений к нему от субъектов Федерации. И хоть бы на одно из них ответили что-то конструктивное. Передача полномочий у нас всегда идет в одностороннем порядке: передали и забыли.

Должен, наконец, появиться федеральный закон (именно федеральный закон) о порядке передачи полномочий, точнее – о порядке установления, передачи и исполнения полномочий. Это процесс очень серьезный, это уже политический процесс, охватывающий все три уровня нашей системы: федеральную, субфедеральную и муниципальную. И федеральный закон должен бы установить то, о чем мы сейчас говорим. Это может быть компактный, очень небольшой закон, но он очень многое смог бы сделать. Ведь даже в самой терминологии до сих пор все всё понимают по-разному. Термины «полномочия», «компетенция» часто употребляются как синонимы, хотя это абсолютно разные вещи. Что такое передача полномочий с юридической точки зрения? Все это было бы целесообразно закрепить в одном нормативном акте, и мы, таким образом, устранили бы массу недоразумений. Я очень надеюсь, что то, о чем говорили и Сергей Дмитриевич, и Милена, действительно когда-нибудь будет реализовано, потому что в этом есть действительно здравый смысл.

Бухвальд Е.М., заведующий сектором Центра экономики федеративных отношений Института экономики РАН

В связи с проблемой передачи полномочий обсуждается целый ряд аспектов: какие полномочия передавать, как передавать – на симметричной или асимметричной основе – и как сбалансировать передаваемые полномочия с дополнительными доходами, которые надо направить в субфедеральные бюджеты, поскольку мы не заинтересованы в том, чтобы усиливать их дефицитность и нестабильность. Я согласен с мнениями о том, что в этом процессе обязательно нужно не просто обсуждать каждое конкретное, отдельное полномочие. Обсуждать все полномочия нужно, но это уже второй этап. А первый этап, как сказала Милена Валерьевна Глигич-Золотарева, – создать четкую методологическую базу подхода к проблеме перераспределения полномочий. И, как сказал Сергей Дмитриевич Валентей, наконец-то наполнить этот процесс неким экономическим смыслом, так, чтобы не получилось, что мы создадим какой-то перечень полномочий, а потом в комиссии будем голосовать: «Полномочие № 181. Голосуем. «За». Передаем. Полномочие № 182. Голосуем. «Нет». Не передаем». Это путь в очевидный тупик.

Выступая в Санкт-Петербурге и на заседании Госсовета в Хабаровске, Президент не просто говорил о децентрализации полномочий, а очень четко указал, так сказать, на mainstream этого процесса – это создание правовых, экономических и институциональных условий, обеспечивающих ускорение процесса модернизации российской экономики. Прямо было сказано, что у нас не может быть чисто федеральной модернизации, этот процесс нереализуем без активного участия субфедерального звена управления, прежде всего субъектов Федерации и муниципального звена управления, особенно если учитывать, что у нас в ранге муниципальных образований функционируют не только отдаленные сельские поселения, но и около 10 городов-миллионеров, обладающих огромным промышленным и инновационным потенциалом.

Мне кажется, что с учетом этого мнения Президента было бы очень просто и очевидно создать базу представлений о том, что, собственно, подлежит передаче. Это совокупность неких полномочий, которые связаны с тем, чтобы разграничить и одновременно на этой базе интегрировать усилия всей вертикали власти в решении задачи инновационной модернизации. Мне кажется, что почему-то этот подход был отброшен. Во всяком случае, то, что я видел среди полномочий, предлагаемых к перераспределению, к передаче на субфедеральный уровень, – это не первостепенные полномочия. То, что предлагается, лишь косвенно относится к задачам инновационной модернизации. И в этом смысле процесс совершенно не способствует тому, чтобы регионы России остались полноценными субъектами собственной инвестиционной и инновационной политики.

В какой-то момент определенные надежды связывались с принятием закона об инновационной деятельности и ее государственной поддержке. Я видел два законопроекта, которые обсуждались в Государственной Думе, но по причинам, которые мне неизвестны, оба были отклонены, и вместо этого в текущем году были приняты поправки в закон о науке и научно-технической политике, посвященные проблеме инноваций. Во-первых, там изложен понятийный аппарат. Естественно, что всяким процессом можно эффективно управлять, если есть четкий понятийный аппарат и определенная информационно-статистическая база. О нашей статистике инноваций я вообще говорить не буду. Единственно достоверными в этой статистике являются только данные о постоянно растущем числе кандидатов и докторов наук, всё остальное – крайне умозрительные представления, абсолютно никак не проверяемые и мало соотносимые с действительностью.

Но я говорю сейчас о понятиях. Я провел некое сопоставление понятийного аппарата: инновации, инновационная деятельность, инновационные предприятия. И взял поправки в федеральный закон, затем в принятый примерно в то же время закон об инновационной деятельности Московской области, которая относится к числу регионов – инновационных лидеров, еще ряд регионов и методологию Росстата. Вот в Одессе говорят: две большие разницы. А это получилось не «две большие разницы», а пять-шесть больших «разниц». Как можно говорить о каких-то конкретных полномочиях, если даже на понятийном уровне мы не можем определиться с тем, что такое «инновация», что такое «инновационное предприятие», что такое «инновационная деятельность», каковы цели и задачи государственного регулирования и так далее?

В поправках, о которых я сказал, есть определенный блок вопросов, определяющих полномочия субфедеральных органов управления по поддержке регулирования инновационного процесса, но эти полномочия изложены очень общо, и, на мой взгляд, в таком виде, в каком они включены в закон, они не могут создать систему действенных инструментов участия субъектов Федерации в регулировании, поддержке, стимулировании инновационного процесса в экономике. Что касается местного самоуправления, то там написано, что все полномочия, относимые к субъектам, в принципе могут выполняться и органами муниципального управления. «Могут», как вы понимаете, очень растяжимое понятие.

Поэтому я думаю, что параллельно с процессом осмысления передачи полномочий обязательно надо продолжать и законотворческую деятельность. Прежде всего, надо вернуться к принятию целевого федерального закона об инновационной деятельности, ее государственном регулировании. По тому опыту, который дают наши исследования, необходим также федеральный закон об особых экономических зонах регионального уровня и региональных территориях промышленно-инновационного развития. Кроме того, я абсолютно согласен с Владимиром Николаевичем [Лексиным], что нужен нормативно-правовой акт о порядке перераспределения, передачи полномочий, чтобы внести некую упорядоченность в этот процесс. Только я рискну сказать, что нужен не просто федеральный закон, а, может быть, даже федеральный конституционный закон, поскольку у нас уже принимались федеральные конституционные законы, не упомянутые в Конституции РФ.

И последнее. Что меня несколько смущает? Нас постоянно уверяют в том, что при передаче полномочий будет определенным образом восполнена доходная база субфедеральных бюджетов. Мне кажется, что только одного такого представления очень мало, надо четко определиться, каким образом произойдет это восполнение, поскольку это должна быть не просто механическая добавка, а определенный экономически стимулирующий механизм. Надо четко подумать, как это лучше сделать. За счет дополнительных налогов, передачи налоговых долей или, скажем, используя механизм трансфертов в виде дотаций или субсидий. Во всяком случае, вопрос просто о балансировании стоимости передаваемых полномочий мне кажется явно недостаточным и непродуктивным.

ОБЩАЯ ДИСКУССИЯ

Чудновский   Н.Е.,    заместитель начальника Аналитического управления

Запланированные выступающие выступили. Позволю себе сказать пару слов. «Мне кажется, что социального заказа нет», – правильно Сергей Дмитриевич [Валентей] сказал. Но я все же надеюсь, что он появится, жизнь заставит его появиться, потому что действовать по принципу «черного ящика», когда полномочия сбрасываются туда-сюда, а потом неизвестно, что получится в результате, больше нельзя. Такие эксперименты совершенно непродуктивны.

Без научного подхода не получится разумно перераспределить полномочия. Здесь очень важен «стык» науки с практикой, потому что жизнь тоже не может ждать, пока появится социальный заказ, пока ученые сформулируют критерии. А как судить, когда у нас очень «пестрая» Федерация, уровень жизни разный, налоговая база разная? Все настолько разное, но жизнь-то идет, надо решать.

Мне кажется, такая задача может быть решена только на встречных курсах. Правильно здесь, по-моему, Владимир Николаевич [Лексин] удивлялся, каким образом нам удается браться за эти задачи. Мы как раз и собираем на такого рода методических семинарах, слушаниях, «круглых столах» и конференциях вас всех, уважаемых, здесь присутствующих экспертов, специалистов, чтобы почерпнуть у вас конкретные предложения, идеи, мысли, чтобы как-то разобраться с той задачей, которая стоит перед нами.

Ну и, конечно, о чем говорила Милена Валерьевна Глигич-Золотарева: без этого реестра, без учета и подсчета тех полномочий, что осуществляются сейчас на разных уровнях власти, можно очень долго искать рациональные решения. Понятно, что этот реестр будет велик, а это значит, что нам не обойтись без современных технологий работы с полномочиями.

Глигич-Золотарева М.В., заместитель начальника отдела государственного строительства Аналитического управления

В выступлениях моих коллег были затронуты очень интересные вопросы. Сергей Дмитриевич Валентей сказал: а нужна ли нам вообще Федерация? На мой взгляд, природа разграничения компетенции как таковая во многом не связана с тем, какое государство – федеративное или унитарное. Если бы у нас было унитарное государство, разграничивать компетенцию и проводить ее финансовое обеспечение надо было бы гораздо серьезнее, чем это делается сейчас. Дело в том, что в федеративных государствах субъектам федерации как раз для того и даются их свободы и автономии, чтобы они сами несли ответственность за то, что у них происходит с социально-экономическим развитием. Собственно, федерализм для того и придуман, чтобы федеральный центр мог сказать, к примеру, любому штату, что это вот ваша территория, ваше население – вы и отвечайте, что же вы все время на федеральный центр киваете? В унитарной системе центральная власть отвечает за все, вплоть до строительства бань на селе. Если мы вдруг завтра решим отказаться от федерализма, проблемы разграничения полномочий и их финансового обеспечения встанут куда более остро, чем они стоят сейчас.

И второй очень важный вопрос - насчет критериев. Действительно, почему полномочия надо передавать на тот или иной уровень? Во всем мире сейчас традиционно используется теория субсидиарности. Считается, что полномочия должны осуществляться на том уровне, на котором это можно сделать наиболее оптимальным образом, но, как правило, подразумевается, что это будет происходить на нижнем уровне власти. Здесь сосуществуют принцип лучшего уровня и принцип нижнего уровня. Но у нас, к сожалению, эти уровни вообще не совпадают: очень часто так случается, что лучший уровень – это как раз верхний уровень, потому что «внизу» ничего не работает или нет, допустим, денег. Вопрос о критериях это никак не снимает.

Совет Федерации проделал гигантскую работу. Обобщено и проанализировано более тысячи предложений о передаче полномочий. Однако подход у субъектов Федерации оказался стандартным, основная идея одна: у нас есть много социальных полномочий, хорошо бы федеральный центр забрал их у нас, а полномочия по распоряжению природными ресурсами, напротив, передал на региональный уровень, потому что это деньги. Федеральный центр, естественно, отвечает взаимностью и говорит: а зачем вам, субъекты Федерации, природные ресурсы? Мы и сами с ними разберемся. Четкого критерия, где эти полномочия осуществляются эффективнее, нет.

И третий вопрос, на который необходимо ответить. Владимир Николаевич Лексин заметил, что ни субъекты Федерации, ни муниципалитеты, ни население никто не спросил. Дело в том, что у нас специфическая схема принятия решений: такого рода новшества проводятся обычно федеральными законами, и поэтому подразумевается, что если Государственная Дума приняла федеральный закон, значит, и население принимает его; если Совет Федерации одобрил этот закон, значит, и субъекты Федерации одобрили его. То есть вроде бы формально всех спросили. Но загвоздка аналитической работы по решению конкретных проблем кроется в том, что выяснять интересы и нужды субъектов проблемной ситуации надо не на стадии принятия решений и не после того, как решение принято, а на стадии предварительной работы. Начинать всю работу нужно с того, что выяснить, какие нужды у субъектов Федерации, у муниципалитетов и у населения, а не потом ставить их перед фактом – тогда, когда ничего изменить уже нельзя. Такова технология аналитической работы.

Еферина Т.В., начальник управления программ социологических исследований Аналитического центра при Правительстве РФ

Мы в Аналитическом центре также изучаем вопрос, связанный с оценкой деятельности руководителей субъектов Федерации и муниципалитетов, – показатели, о которых здесь говорили. Мы начали эту работу, и она будет продолжаться в следующем году, это достаточно объемная работа. Там действительно заложен подход: насколько эти показатели отражают деятельность региональных органов исполнительной власти, насколько не отражают. То, что сделало Министерство, как обрабатывает эту методику, мы уже знаем, но стоит вопрос: что дальше с ней делать? С этой целью мы пытаемся изучать зарубежный опыт, в частности, Канады. То, что вы поставили здесь эти проблемы, очень правильно. И социальный заказ на знания хороших экспертов есть. По крайней мере, в рамках Аналитического центра мы формируем экспертные панели.

Проблема передачи полномочий действительно большая. Мы к ней только подошли. Недавно провели большую работу по оценке результативности некоторых территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, – все, что мы наработали, размещено на сайте Аналитического центра. Здесь прозвучала интересная мысль о том, что нужно сначала разработать методологию: для чего это вообще нужно? С какой это целью? Это самый ключевой вопрос.

Савин М.С., заведующий сектором социологии прав человека Института социально-политических исследований РАН

Проблематика перераспределения полномочий чрезвычайно сложна и актуальна. В последнее время и Президент, и Премьер постоянно обращаются к этой проблеме. Запланировано заседание Госсовета по данной тематике. С другой стороны, в последнее время предельно обострились многие проблемы, особенно в области социально-экономического развития. Все это требует решений.

В законодательной сфере крайне важен баланс между централизацией и децентрализацией. В 90-е годы, как многие, наверное, помнят, возникла проблема разрушения единого правового пространства страны, остро стоял вопрос об обеспечении единства Федерации. Тогда был принят целый ряд мер, направленных на обеспечение единства правового пространства. И по результатам экспертных опросов мы увидели, что показатели стали улучшаться. Однако последние 2–3 года проблема опять начала обостряться. Что бы мы сегодня ни говорили, но всегда останется ряд сфер, где должен быть обеспечен приоритет федеральных законов.

Вторая сфера, связанная с законодательными аспектами разграничения полномочий, – это вопросы правоприменения. Недавно состоялась встреча Дмитрия Анатольевича Медведева с членами Конституционного Суда, где В. Зорькин прямо сказал, что сегодня это одна из центральных задач. По результатам исследований нашего Института, должного правоприменения ни на федеральном, ни на региональном, ни на муниципальном уровнях практически нет. В Указе Президента о мониторинге правоприменения «головным» органом назначен Минюст. Однако поскольку сегодня не обеспечено конституционное единство всех органов власти, то Минюст вряд ли сможет внести в процессы мониторинга что-то новое.

Еще один аспект проблемы – финансы. Это один из центральных вопросов в сфере разграничения полномочий. Сегодня в Правительстве создано две группы: А. Хлопонин занимается финансовыми делами, Д. Козак – правовыми вопросами разграничения. И вот группа А. Хлопонина говорит: целесообразно передать налог на прибыль в регионы, а это более триллиона долларов. Это большая потеря для федерального бюджета, и Правительство будет этому препятствовать.

Разграничение полномочий – это не самоцель. Предлагаю в качестве обоснования или даже критерия перераспределения полномочий рассматривать обеспечение различных видов гражданских прав и свобод. Процессы разграничения полномочий должны иметь свое человеческое измерение. И последнее.

Сегодня очень остро стоит вопрос о состоянии экспертной деятельности. В 2006 году мы поставили вопрос о принятии закона об общественной экспертизе, однако он до сих пор не принят. Очевидно, что без совершенствования экспертной деятельности мы никуда не продвинемся.

Семенов    Т.Е., референт Аналитического управления

Мне очень понравилось то, что сказал Сергей Дмитриевич Валентей: «Я буду выступать как оптимист, потому что знаю, что мои предложения все равно не будут приняты». С точки зрения оптимизма хотелось бы сказать буквально два слова, поскольку сегодня мы услышали очень много пессимистических выступлений о том, что не учитывается, неправильно, невозможно, не делается и так далее.

Первое. Как известно, если звезды зажигают, то это кому-нибудь нужно. Но я бы к этому добавил, что если их не зажигают, то это, может быть, нужно не меньшему числу людей. Поэтому если какое-то конкретное полномочие отсутствует или находится не там, где нужно, значит, есть в этом определенный прагматизм и кому-то действительно так удобно. Наверное, неправильно было, с точки зрения теории, что Генплан развития Москвы (и Ленинграда) утверждался союзным руководством в свое время. Об этом Наталия Валентиновна Бубличенко, ученый секретарь нашего семинара и начальник отдела госстроительства, сделала два года назад исследование. Наверное, это было неправильно, что Генплан, улицы и правила застройки утверждались на союзном уровне, хотя здесь есть повод и для дискуссии. Но, наверное, неправильно и обратное. Кем он утверждается сейчас и как это происходит, – я не буду занимать ваше время, но результаты мы все видим ежедневно.

Полномочия – «штучный товар». Наверно, можно эти вопросы ставить и решать только конкретно. И в этом большая роль экспертного сообщества. Чтобы сразу решить эту проблему не теоретическом уровне, неплохо бы принять, наконец, закон о стратегическом планировании.

И второй повод для оптимизма. Методология аналитической работы заключается также и в том, чтобы проводить исследования с учетом собственной истории и в контексте сравнительного мирового опыта. Я только напомню про земства, как это быстро решалось и насколько сильно страна рванула вперед во всех отношениях. А в плане международном у нас не так известен опыт Франции, но он доступен и об этом очень много пишется. Франция в последние годы предприняла радикальные шаги на региональном уровне. Италия с 2001 года ведет масштабную конституционную реформу. И в данном случае можно не смотреть на то, что государства эти формально унитарные, это не так важно.

Я заканчиваю и хочу анонсировать очередной сборник, который подготовлен нашим Управлением по материалам международного семинара, который прошел в Совете Федерации под эгидой Европейского центра парламентских исследований. В этом году его темой стало представительство региональных и местных интересов в деятельности национальных парламентов. Мы обобщили материалы из 35 стран. И, пользуясь случаем, хочу сказать, что четвертая часть (мы ее запланировали) – это процессы децентрализации полномочий, сравнительный опыт тех 35 стран, которые нам прислали свои материалы. Следите за нашими «Аналитическими вестниками», они доступны в Интернете. Один из следующих выпусков появится на сайте Совета Федерации уже в ближайшие дни. Он как раз будет содержать сборник материалов, о котором мы говорим. Мне кажется, что эти примеры вдохновляющие, они раскрывают очень любопытный опыт.

Глигич-Золотарева М.В., заместитель начальника отдела государственного строительства Аналитического управления

Выступающие посетовали, что разработки нашей палаты по мониторингу не выходят на уровень правового поля. К сожалению, на этот раз тоже есть все предпосылки к такому развитию событий, потому что те предложения, которые были направлены палатой в рабочую группу Д. Козака и которые составлялись на основе писем из субъектов Федерации, поступили в правительственную рабочую группу, когда там уже была готова своя концепция перераспределения полномочий. И оказалось, что видение Совета Федерации и видение правительственных рабочих групп довольно сильно различаются. В Правительстве возобладала идея все полномочия в основном делегировать. Примерно то же самое случилось и в 2006 году: тогда тоже обещали децентрализовать компетенцию, а в результате одно или два полномочия передали как собственные, штук десять делегировали, а остальные полномочия стали добровольными. Сейчас снова восторжествовала идея делегирования. У Совета Федерации принципиально иная точка зрения на этот вопрос: делегировать полномочия не нужно, их нужно передавать как собственные, обеспечив постоянными источниками финансирования.

И еще одна маленькая реплика по поводу оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и муниципалитетов. Когда эта система еще только формировалась, я беседовала с представителями Минрегиона. Зашла речь о здравоохранении, о том, как надо развивать его в субъектах Федерации, хорошо оно работает или нет, как его оценивать. И оказалось, что во всем мире соотношение врачей и медсестер – один к четырем, на одного врача приходится по четыре медсестры. А в России, согласно информации из регионов – один к одному. Я спрашиваю: и какой вывод можно из этого сделать? Мне отвечают: у нас слишком много врачей, надо сокращать их количество. Аналогичные идеи, к сожалению, отчасти легли в основу реформы бюджетных учреждений. Поэтому информацию о реальном состоянии дел с полномочиями в субъектах Федерации мало собрать, ее еще надо обобщить и сделать из этого надлежащие выводы.

Валентей С.Д., Руководитель Центра экономики федеративных отношений Института экономики РАН

У меня есть предложение. Тут правильно сказали о земстве, но у нас почему-то забывают о совнархозах. Дело в том, что вся местная промышленность – это заслуга совнархозов, этот опыт надо изучать. Более того, тогда был естественный процесс, произошло укрупнение. Если бы Аналитическое управление вернулось к этому вопросу, поверьте мне, это было бы очень ценно.

МАТЕРИАЛЫ К НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКОМУ СЕМИНАРУ

Бухвальд Е.М.,

заведующий сектором Центра экономики

федеративных отношений Института

экономики РАН, д.э.н., профессор

Перераспределение полномочий в контексте задач

инновационной модернизации российской экономики

Периодические корректировки в распределении управленческих полномочий между уровнями публичной власти – одна из наиболее важных задач в процессе постоянного совершенствования экономико-правовых основ федеративных отношений. Указанные корректировки нельзя воспринимать только как исправление ранее допущенных ошибок, хотя и такие ситуации в российской практике, безусловно, имели место. Подобные корректировки могут быть связаны и с, как минимум, двумя объективными факторами.

Один из них заключен в том, что изменение общей экономической и социально-политической ситуации, появление новых приоритетов экономического и социального развития страны могут реально взывать к подобным корректировкам, даже если ранее распределение полномочий было сделано безупречно и достаточно конкретно.

Второй фактор заключается в том, что в процессе публичного управления, опять-таки под влиянием изменения объективных условий может возникнуть потребность в качественно новых полномочиях, которые становится необходимо четко идентифицировать и затем соответствующим образом осуществить их межуровневое распределение.

К сожалению, как и многое в российских реалиях, интерес к вопросам распределения и перераспределения полномочий, их практическая востребованность носит волнообразный характер: то она существенно актуализируется, то практически сходит на нет, даже если, по общему мнению, далеко не все существующие здесь проблемы оказались удовлетворительно решенными. В настоящее время «кривая» интереса к данному кругу вопросов явно находится в повышательной тенденции. Это связано не только с особой ситуацией затяжного избирательного марафона, но с тем, что в экономике страны очевидно обозначились проблемы, поиск эффективного решения которых закономерно возвращает нас к вопросам распределения и перераспределения полномочий.

Первоначально некоторые положения нынешнего курса на децентрализацию полномочий государственного управления были озвучены Президентом России Д.А. Медведевым на экономическом форуме в Санкт-Петербурге^[1]. Затем они были развиты на заседании Государственного совета по вопросу повышения роли регионов в модернизации российской экономики в г. Хабаровске 11 ноября 2011 г. Как отметил Президент, «модернизация экономики не может быть модернизацией, которая идет из центра. Она должна опираться на активность граждан, на местные региональные инициативы, иначе просто ничего не получится»^[2]. Однако всякие «региональные инициативы» возможны и результативны лишь тогда, когда они будут опираться на соответствующие управленческие полномочия и обеспечивающие их экономические ресурсы.

Анализ имеющихся публикаций показывает, что в связи с проблемой распределения и перераспределения полномочий между уровнями публичной власти в настоящее время наиболее активно обсуждаются три вопроса. Во-первых, какие полномочия передавать на субфедеральный уровень управления. Во-вторых, как передавать данные полномочия – как обязательные или как добровольные и при этом – на симметричной или асимметричной основе. В-третьих, как компенсировать органам субфедерального управления «стоимость» передаваемых полномочий, учитывая, что подобная передача не должна вести к росту дефицитности и нестабильности субфедеральных бюджетов.

Для решения первого вопроса (что из полномочий следует передать) были созданы специальные рабочие группы в рамках Правительства. Как явствует из доклада этих групп, предлагается передать регионам России контрольно-надзорные полномочия в таких сферах, как обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита прав потребителей, ветеринария, государственный земельный контроль, гражданская оборона и защита населения от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности, охрана труда, кадастровая оценка недвижимости и регистрация прав на недвижимое имущество. Нельзя сказать, что эти полномочия совершенно малозначимые. Однако до уровня требований, диктуемых приоритетами современного этапа социально-экономического развития страны, они также явно «не дотягивают». Что позволяет нам сделать такой критический вывод?

Здесь надо еще раз обратить внимание на то, что, выступая в Хабаровске, Президент Российской Федерации не просто говорил о перераспределении (децентрализации) полномочий. Он достаточно четко определил «мейнстрим» этого процесса – создание правовых, экономических и институциональных условий для усиления роли субфедерального звена управления в решении задач инновационной модернизации российской экономики. Между тем предлагаемые сегодня к перераспределению полномочия лишь косвенно относятся к задачам инновационной модернизации и реально не способствуют тому, чтобы регионы, а также муниципальные образования стали полноценными субъектами политики модернизации.

Очень часто понятие модернизации в широком смысле связывают с так называемыми «тремя «И»: инновации, инвестиции и институты. Именно сюда, казалось бы, и должен сфокусироваться акцент политики перераспределения полномочий. И к этому есть определенные посылки, например, в сфере инвестиционной политики. Так, с принятием Федерального закона № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г. были существенно сокращены полномочия субъектов Федерации в сфере инвестиционной политики, в практике регулирования и поддержки инвестиционных процессов на своей территории. Однако в рамках «новой волны» перераспределения полномочий по этому вопросу ничего не говорится.

Примерно такая же ситуация складывается и в сфере инновационной политики. До последнего времени в Государственной Думе на рассмотрении находилось два законопроекта, так или иначе затрагивающих вопросы регулирования и государственной поддержки инновационных процессов в российской экономике, включая и разграничение связанных с этим управленческих полномочий. Это было крайне актуально, поскольку в последние годы роль субъектов Федерации в реализации стратегии инновационного развития экономики страны оказалась явно заниженной: регионы утратили (или так и не получили) многие важные и необходимые для них полномочия в сфере инвестиционной, инновационной и налогово-бюджетной политики.

Более того, длительное время на федеральном уровне вообще не было законодательного определения понятия «инновации», «инновационная деятельность», «национальная инновационная система», «региональная инновационная система», что практически не позволяло сделать инновационный процесс во всех его стадиях полноправным объектом эффективной политики, налогово-бюджетного регулирования и стимулирования. В равной мере, отсутствовало и исчерпывающее определение соответствующего круга регулятивных полномочий каждого из уровней публичного управления. Таким образом, данная проблема уже давно взывала к своему правовому урегулированию. Однако в итоге, несмотря на наличие ряда законопроектов в сфере инноваций, инновационной деятельности, национальной инновационной системы, инновационного процесса и его государственной поддержки, законодатель пошел по пути решения данной задачи путем внесения ряда изменений в дополнений в Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и научно-технической политике».

В 2011 г. Федеральным законом № 254-ФЗ путем дополнений в названный выше закон были формально закреплены такие понятия, как «инновация», «инновационный проект», «инновационная деятельность», «инновационная инфраструктура». Так, в соответствии с этим законом, инновации – введенный в употребление новый или значительно улучшенный продукт (товар, услуга) или процесс, новый метод продаж или новый организационный метод в деловой практике, организации рабочих мест или во внешних связях. Соответственно, инновационный проект – комплекс направленных на достижение экономического эффекта мероприятий по осуществлению инноваций, в том числе по коммерциализации научных и (или) научно-технических результатов. Наконец, инновационная деятельность – это деятельность (включая научную, технологическую, организационную, финансовую и коммерческую), направленная на реализацию инновационных проектов, а также на создание инновационной инфраструктуры и обеспечение ее деятельности.

Наряду с этим понятийным аппаратом, новая версия 127-ого закона теперь содержит и указания на основные цели и принципы государственной поддержки инновационной деятельности, а также на субъекты и формы предоставления такой поддержки (ст. 16-2). Здесь, в частности, указывается, что цели и основные направления государственной поддержки инновационной деятельности определяются в рамках «Стратегии инновационного развития Российской Федерации», принимаемой Правительством РФ. При этом закон не разделяет цели и основные направления такой поддержки, характерные именно для федерального и регионального уровня государственного управления. Однако хорошо известно, что эти уровни качественно различаются как по кругу имеющихся полномочий, так и по объему доступных экономических ресурсов. В результате, положения данного закона для субъектов Федерации и органов местного самоуправления приобретают преимущественно «рамочный», малоконкретный характер.

Согласно названному выше закону, государственная поддержка инновационной деятельности может осуществляться в следующих формах:

• предоставления льгот по уплате налогов, сборов, таможенных платежей;
• предоставления образовательных услуг;
• предоставления информационной поддержки;
• предоставления консультационной поддержки, содействия в формировании проектной документации;
• формирования спроса на инновационную продукцию через систему закупок для государственных нужд;
• финансового обеспечения (в том числе, субсидии, гранты, кредиты, займы, гарантии, взносы в уставный капитал);
• реализации целевых программ, подпрограмм и проведения отдельных мероприятий в рамках программ Российской Федерации;
• поддержки экспорта;
• обеспечения инфраструктуры и в других формах, не противоречащих законодательству РФ.

При этом особо отмечается, что поддержка инновационной деятельности в формах, предусмотренных данным законом, может осуществляться также и органами местного самоуправления.

К сожалению, следует признать, что эти новые положения закона носят, как сказано выше, весьма рамочный характер, сложно «проецируемый» на реальную практику регионального и муниципального управления. Строго говоря, данный документ лишь констатирует возможность подобной поддержки и ее основные формы, но обходит стороной конкретные инструменты, которые на деле доступны российским регионам и муниципалитетам в целях поддержки различных субъектов инновационной деятельности. Как мы полагаем, в этой связи остается по-прежнему актуальной идея разработки и принятия особого федерального закона об инновационной деятельности и ее государственном регулировании (стимулировании) с целью более конкретного изложения названных выше полномочий и практических инструментов их реализации на каждом уровне управления.

Активизация деятельности органов регионального управления как полноценных субъектов политики инновационной модернизации российской экономики, на наш взгляд, осуществима только в том случае, если федеральное законодательство:

• разрешит субъектам Федерации участвовать в управлении федеральным имуществом инновационной сферы;
• существенно расширит возможности субъектов Федерации в практике налогового регулирования и стимулирования инновационной деятельности для всех ее видов;
• предоставит субъектам Федерации право формировать и финансировать (в т.ч. совместно с негосударственным сектором) научные организации, инновационные генерирующие и посреднические предприятия для активизации инновационных процессов и внедрения инноваций;
• четко определит полномочия субъектов Федерации в сфере «экономического зонирования», т.е. создания особых экономических зон регионального уровня, индустриальных парков и пр., в т.ч. и при определенных формах федеральной поддержки;
• существенно расширит полномочия субъектов Федерации в сфере подготовки кадров высшей квалификации (финансирование ВУЗ-ов и пр.).

Другая «сторона медали» состоит в том, чтобы выбрать наиболее целесообразный путь передачи указанных полномочий на субфедеральный уровень. Выше мы уже высказались в отношении того, что разграничение данного круга полномочий – одна из основных задач федерального закона об инновационной деятельности и государственной инновационной политике. Однако федеральный закон способен осуществить такое разграничение полномочий лишь на симметричной основе. Будет ли это удовлетворительным решением проблемы, учитывая исключительную степень дифференциации субъектов Федерации по наличию у них инновационных потенциалов как объекта управления? Мы полагаем, что не будет. Действительно, нужно признать, что если страна действительно движется по пути формирования экономики инноваций, она вынуждена осуществлять это движение в пространстве, где регионы различаются не просто отдельными экономическими показателями, но и качественными ступенями экономического развития. Более того, проведенные исследования показывают, что дифференциация регионов России по наличию инновационного потенциала и его вкладу в их экономический рост существенно превышает формальные экономические различия между субъектами Федерации, например, по душевой величине ВРП. Где же выход?

По нашему мнению, названный выше федеральный закон об инновационной деятельности и государственной инновационной политике должен регулировать полномочия субъектов Федерации в сфере инновационной политики на двух уровнях.

На первом уровне – «твердо» (законодательно) закрепляемые обязательные полномочия всех субъектов Федерации в данной сфере.

На втором уровне – полномочия в сфере инновационной политики, которые по соглашению (ст. 26.8 Федерального закона № 184-ФЗ) могли бы передаваться отдельным субъектам Федерации – лидерам инновационного развития, причем критерии данного лидерства могут определяться отдельно, например, особым постановлением Правительства РФ. Как мы полагаем, эта передача полномочий, основанная на балансе инициативы и ответственности регионов – лидеров инновационной экономики России, могла бы затронуть дополнительные права на управление объектами федеральной собственности, на финансирование различных научных учреждений и иных субъектов инновационной деятельности, а также их дополнительное налоговое стимулирование за счет налогов, поступающих в региональный бюджет и пр.^[3]

Однако проблема не только в том, чтобы передать регионам соответствующий круг полномочий по регулированию инновационных процессов на территориальном уровне. Полномочиями необходимо в полной мере воспользоваться, а это возможно только при наличии соответствующих экономических, прежде всего, финансово-бюджетных ресурсов. В имеющихся публикациях этот аспект проблемы перераспределения полномочий в основном обсуждается в контексте формального балансирования «стоимости» передаваемых полномочий и объема дополнительных финансовых ресурсов, так или иначе передаваемых субъектам Федерации. Нам такой подход кажется неудовлетворительным.

Важно, что, вновь вернувшись на заседании в Хабаровске к проблеме перераспределения полномочий в пользу субъектов Федерации и органов местного самоуправления, Президент страны явно указал на то, что само по себе подобное перераспределение малопродуктивно, если оно не будет подкреплено наличием на субфедеральном уровне управления соответствующих экономических (прежде всего, финансово-бюджетных) ресурсов и соответствующих им стимулов. Как отметил Президент, «распределение бюджетных средств должно смещаться в пользу регионов и муниципалитетов….. нам нужна понятная и прозрачная система финансовых стимулов. И ввести их нужно и можно прежде всего через межбюджетные отношения, продолжая работу по разграничению полномочий между отдельными ветвями власти». Однако важно то, что передаваемые средства не должны восприниматься как «вспомоществование»: «деньги, которые выделяются из бюджетов всех уровней на программы и проекты, должны привязываться и к конкретному результату»^[4]. Таким образом, чтобы процесс перераспределения полномочий не свелся к чистым правовым формалитетам, а обрел зримое экономическое наполнение, принципиально важно, чтобы передача дополнительных ресурсов субъектам Федерации опиралась на четкую концепцию реформирования межбюджетных отношений, да и бюджетного процесса в целом. Лейтмотив этих изменений очевиден – вменение субъектам Федерации действенных стимулов результативного использования дополнительно получаемых ресурсов, особенно ориентированных на активизацию регионального сегмента национальной инновационной системы.

К полномочиям, передаваемым на основе соглашений, по сути, близко примыкает практика так называемых добровольных полномочий. Действительно, при наличии достаточных экономических стимулов для субрегиональных уровней управления, передача регулятивных полномочий, в том числе и в инновационной сфере, в принципе возможна и на добровольной основе. Однако следует иметь в виду, что передача полномочий как добровольных не предполагает их обязательного покрытия за счет передачи федеральным центром дополнительных доходных источников. В этом смысле для устойчивого исполнения этих полномочий на местах должны быть созданы некие резервные механизмы (источники финансирования), т.к. нельзя допустить ситуации, при которой возможный приход «новой волны» финансового кризиса вновь на неопределенное время остановил бы движение российской экономики к инновационному обновлению, и, следовательно, лишил бы страну на обретение качественно нового места в современной системе мирохозяйственных связей.

Гуринов С.Н.,

консультант отдела парламентских программ

Аналитического управления

О перераспределении полномочий между уровнями власти

в целях обеспечения эффективного исполнения субъектами

Российской Федерации своих расходных обязательств

1. Перераспределение полномочий между уровнями публичной власти.

В Бюджетном послании Президента на 2012-2014 гг., в котором сформулированы основные цели и задачи бюджетной политики на ближайшую перспективу, указывается, что важнейшей предпосылкой и условием для формирования новой модели экономического роста является долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы. При этом среди приоритетных направлений отдельно выделяется обеспечение эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ и местного самоуправления.

В настоящее время данная задача является особенно актуальной, поиск ее решения ведется на всех уровнях власти. Так, Президентом РФ 27 июня 2011 г. было подписано соответствующее Распоряжение о создании двух рабочих групп – по правовым вопросам перераспределения полномочий (под руководством Заместителя Председателя Правительства РФ Д.Н. Козака) и по финансовым и налоговым вопросам и по межбюджетным отношениям (под руководством Заместителя Председателя Правительства РФ, полномочного представителя Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе А.Г. Хлопонина).

Следует также отметить, что Совет Федерации давно работает над проблемой эффективного перераспределения полномочий между уровнями публичной власти. 21 сентября 2011 г. было вынесено Постановление о создании рабочей группы по подготовке предложений Совета Федерации по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. 2 ноября 2011 г. были подведены итоги работы верхней палаты по этому вопросу, а соответствующий документ с результатами был направлен в Правительственную комиссию под руководством Вице-премьера Дмитрия Козака. В частности, в итоговом документе представлены предложения по 35 полномочиям, которые регионы считают необходимым передать на федеральный уровень, и по 44 полномочиям, которые предлагается передать с федерального на региональный уровень. В дальнейшем работу планируется вести над уточнением межбюджетных отношений. При этом подчеркивается, что все передаваемые регионам полномочия должны обеспечиваться постоянными финансовыми источниками для полноценной реализации этих полномочий.

2. Текущее состояние сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.

Проводимая в последние годы бюджетная политика была в значительной степени ориентирована на то, чтобы обеспечить максимальную концентрацию финансовых ресурсов в федеральном бюджете. При этом были достигнуты определенные успехи в сбалансированности доходов и расходов федерального бюджета, в то время как дифференциация в уровне социально-экономического развития регионов усиливалась с каждым годом.

Принцип сбалансированности бюджета является основополагающим принципом бюджетной системы России, в соответствии с которым объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Анализ отчетности об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ, представленной на официальном сайте Федерального казначейства, показывает, что структура расходов бюджетов субъектов РФ за последние 5 лет значительно не менялась. Самую большую долю в общих расходах всегда занимали расходы на образование. Также значительную величину составляют расходы на национальную экономику, социальную политику, ЖКХ, здравоохранение, физическую культуру и спорт. При этом на диаграмме динамики структуры расходов субъектов РФ отчетливо видно снижение с 2008 г. доли расходов на здравоохранение, физическую культуру и спорт, доли расходов на ЖКХ, а также рост доли расходов на социальную политику, что связано с началом экономического кризиса.

Диаграмма 1. Динамика структуры расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации

Согласно данным Министерства Финансов, в 2008 г. лишь 3 субъекта РФ смогли обеспечить свои расходы собственными доходами. В 2009 г. число таких субъектов сократилось до 2, а в 2010 г. – только Ямало-Ненецкий автономный округ смог обеспечить сбалансированность своего бюджета собственными средствами. Поддержание сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов РФ обеспечивается в основном за счет представляемых регионам межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Причем по данным за 2009-2010 гг. у большей части субъектов доходы (без учета безвозмездных поступлений) составляют менее 70 % от расходов.

Таблица 1. Соотношение доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ без учета безвозмездных поступлений.