WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

Pages:     | 1 || 3 |
-- [ Страница 2 ] --
Число субъектов РФ, доходы которых составляют:
2006 2007 2008 2009 2010 на 01.10.2011
более 100 % расходов 6 2 2 1 1 9
от 95 до 100% расходов 8 4 1 1 3 3
от 70 до 95 % расходов 39 44 44 21 32 39
от 50 до 70 % расходов 19 18 21 43 33 21
менее 50 % расходов 11 15 15 17 14 11

Так, в 2010 г. у 33 субъектов РФ доходы составили от 50 до 70 % величины расходов, а 14 субъектов не смогли обеспечить и половину своих расходов. Это свидетельствует о значительном дисбалансе между возложенными на субъекты полномочиями, а также связанными с ними расходными обязательствами и соответствующими собственными источниками финансирования.

Значительную часть предоставляемых субъектам РФ трансфертов составляют дотации из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. В 2006 г. дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ получили 65 регионов, в 2007 г. – 67, а в 2010 г. их стало 71. Общий объем предоставляемых бюджетам субъектов РФ средств из Федерального фонда поддержки регионов в 2006 г. составил 228,9 млрд. руб., в 2007 г. – 261,3 млрд. руб., в 2008 г. – 328,6 млрд. руб., в 2009 г. – 373,9 млрд. руб., в 2010 г. – 396,9 млрд. руб. Все это свидетельствует о нарастании за последние годы зависимости бюджетов субъектов РФ от средств федерального бюджета, снижении их самостоятельности.

3. Планируемые изменения в сфере межбюджетных отношений.

Согласно закону «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» (далее – «Закон»), общий объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов РФ, в 2012 г. по сравнению с предыдущим годом снижается на 10,8 %, а в 2013 – 2014 годах - на 14,6 % и 6,2 % соответственно. Доля дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов будет увеличиваться с 39,1 % в 2012 г. до 43,4 % в 2013 г. и до 45,4 % в 2014 г. Так, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ составят в 2012-2014 гг. по 397,0 млрд. руб. в год, что соответствует уровню 2010 – 2011 гг.

Объем предоставляемых бюджетам субъектов РФ субсидий и субвенций в 2012–2014 г. будет снижаться. При этом значительно изменится объем субсидий – их доля в общем объеме межбюджетных трансфертов будет уменьшаться с 37,9 % в 2012 г. до 31,5 % в 2013 г. и до 27,5 % в 2014 г. Объем предоставляемых регионам субвенций снизится незначительно, их доля увеличится в общем объеме с 20,1 % в 2012 г., до 21,5 % в 2013 г. и до 23,7 % в 2014 г. Снизится и объем иных межбюджетных трансфертов. Комитетом Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике в официальном отзыве на упомянутый Закон отмечается, что такая тенденция снижения общего объема трансфертов и роста доли дотаций обусловлена необходимостью обеспечения большей самостоятельности органов власти субъектов РФ и повышения их ответственности за результаты деятельности (согласно «Бюджетному посланию Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011 – 2013 годах»).

В «Основных направлениях бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» в 2012–2014 гг. прогнозируется ежегодный рост доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Так, согласно прогнозу, объем доходов в 2014 г. увеличится по сравнению с 2011 г. на 21,9 % (доходы без учета межбюджетных трансфертов увеличатся на 34,2 %), а расходов – на 21,2 % соответственно. Тем не менее, бюджеты большинства субъектов РФ в 2012-2014 гг. будут исполнены с дефицитом. Увеличение доходов бюджетов субъектов РФ прогнозируется в основном за счет роста поступлений налоговых и неналоговых доходов, то есть собственных доходов субъектов.



При этом в «Основных направлениях бюджетной политики
на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» отмечается, что, несмотря на стабильное восстановление экономики и увеличение собственной доходной базы субъектов РФ, исполнение их расходных обязательств в значительной степени зависит от финансовой помощи из федерального бюджета, а финансовое положение в среднесрочной перспективе характеризуется рядом рисков. О том, что предусмотренных Законом объемов межбюджетных трансфертов может быть недостаточно для исполнения расходных обязательств субъектов РФ, как в следующем году, так и в среднесрочной перспективе, отмечается и в отзыве Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике. Учитывая недостаточную аргументированность прогноза роста собственных доходов субъектов, а также снижение предусмотренного объема межбюджетных трансфертов, можно сделать вывод о возрастании риска неисполнения субъектами РФ своих расходных обязательств в полном объеме.

4. Причины дисбаланса бюджетов субъектов РФ и возможные меры по его сглаживанию.

Среди основных причин дисбаланса бюджетов субъектов РФ можно выделить следующие.

1) Существующее в настоящее время несоответствие расходных обязательств субъектов РФ, связанных с осуществлением переданных им полномочий, источникам их финансирования, а также концентрация налоговых доходов в федеральном бюджете, что неизбежно приводит к необходимости использования межбюджетных трансфертов для перераспределения финансовых ресурсов. Такая ситуация не способствует мотивации органов власти субъектов РФ к наращиванию собственного бюджетного потенциала.

Безусловно, за последние годы в результате реформирования бюджетного законодательства наметились определенные положительные тенденции. Так, за 2000–2010 гг. доходы бюджетов субъектов РФ в реальном выражении выросли более чем в 2 раза, а благодаря системе мер, стимулирующих проведение ответственной финансовой политики, практически в полном объеме производится стабильное исполнение расходных обязательств субъектов РФ. Целью дальнейшего развития бюджетной системы ставится обеспечение субъектов РФ необходимыми условиями и стимулами, которые способствовали бы развитию бюджетного потенциала регионов, снижению зависимости от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и росту самостоятельности. Однако с достижением этих целей связан ряд проблем.

2) Второй причиной является значительная дифференциация в уровне социально-экономического развития и бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Достаточно велик разрыв между регионами в возможностях финансирования своих расходных обязательств, в том числе в социальной сфере. Принцип самостоятельности бюджетов, позволяющий органам государственной власти субъектов РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и выбирать цели расходования бюджетных средств, действует в полной мере только для субъектов с высоким уровнем бюджетной обеспеченности. Происходящая концентрация доходов в высокоразвитых субъектах РФ приводит к возникновению необходимости перераспределения доходов для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. Указанные субъекты выступают в роли доноров, что снижает их заинтересованность в дальнейшем развитии своего налогового и бюджетного потенциала.

Для дополнительного стимулирования деятельности субъектов РФ по наращиванию регионального налогового потенциала в «Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике в 2012 – 2014 годах» указано на необходимость предусматривать в федеральном бюджете на эти цели дотации в размере не менее 10 млрд. руб. ежегодно. Однако в федеральном бюджете предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 10 млрд. руб. на поощрение субъектов РФ, обеспечивших наилучшие результаты в развитии предпринимательства, привлечении инвестиций, увеличении доходов бюджетов. Эти средства предусмотрены только на 2012 г. (но не на 2013-2014 гг.).

3) Следствием предыдущей проблемы выступает проблема высокодотационных субъектов РФ. Так, по данным Министерства регионального развития РФ, в 2010 г. доля финансовой помощи в доходах консолидированных бюджетов регионов Северо-Кавказского федерального округа, за исключением Ставропольского края, составила более 60 %: в Чеченской Республике – 92,3 %; в Республике Ингушетия – 92,5 %; в Кабардино-Балкарской Республике – 58,4 %; в Республике Дагестан – 68,1 %; в Республике Северная Осетия – Алания – 70,4 %; в Карачаево-Черкесской Республике – 70,2 %. Причем обеспеченность расходов собственными доходами (без учета безвозмездных поступлений) Северо-Кавказского федерального округа не поднималась выше 40 % уже более 5 лет, что свидетельствует о том, что направляемая финансовая помощь не способствует наращиванию бюджетного потенциала и развитию экономики округа.

Таблица 2. Обеспеченность расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ доходами (без учета безвозмездных поступлений) по округам (в %)

2007 2008 2009 2010 на 01.10.2011
Центральный федеральный округ 104,83 88,42 76,98 88,21 111,22
Северо-западный федеральный округ 92,39 83,13 75,85 82,52 94,16
Южный Федеральный округ 74,94 73,69 65,88 70,95 76,96
Северо-Кавказский федеральный округ 31,38 35,16 30,08 37,32 38,68
Приволжский федеральный округ 80,94 81,01 68,11 68,75 79,99
Уральский федеральный округ 90,18 91,76 87,11 87,67 106,78
Сибирский федеральный округ 76,25 73,09 64,54 75,09 82,45
Дальневосточный федеральный округ 66,51 63,89 59,20 59,50 70,55


В связи с этим необходимо уделить особое внимание эффективности использования трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, в том числе обеспечить систему жесткого контроля над осуществлением государственных закупок. Источником наращивания бюджетного потенциала высокодотационных субъектов РФ может стать развитие бизнеса. Кроме того, другим фактором повышения поступлений в региональные бюджеты должна стать борьба с «теневым» сектором экономики. По оценке ряда экспертов, одной из причин высокой дотационности, в том числе Северо-Кавказского федерального округа, выступает именно «теневая» экономика. В ряде южных регионов неформальный сектор фактически вытеснил официальную экономику.

4) Региональные бюджеты остаются в значительной степени непрозрачными, отсутствует действенная система контроля качества управления государственными финансами. Это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, дальнейшему усилению дифференциации регионов.

Важным шагом в направлении решения этой проблемы стало принятие 7 февраля 2011 г. Федерального закона № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Им устанавливается, что контрольно-счетный орган субъекта РФ является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, он обладает независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Однако учитывая, что финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетного органа субъекта Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, возникает опасение, что независимость данного органа будет в определенной степени ограничена.

В качестве дополнительных мер по повышению сбалансированности расходных полномочий и источников их финансирования, а также обеспечения большей устойчивости бюджетов субъектов РФ, рядом специалистов предлагается:

- продолжение работы по определению реального бюджетного потенциала субъектов РФ и развитию их производственных преимуществ;

- предоставление органам власти субъектов РФ более широких полномочий, в том числе, в части определения региональных налогов;

- адаптация бюджетных расходов к более низкому уровню доходов и дальнейшее повышение эффективности расходов;

- создание определенных резервов для покрытия непредвиденного дефицита бюджета.

Аналогичные предложения содержатся в «Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013г.» (одобрена Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р), положения которой органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано учитывать в своей деятельности.

Предполагается, что дальнейшие шаги по совершенствованию системы управления региональными финансами во многом будут связаны с готовностью применения регионами бюджетных новаций, предложенных на федеральном уровне. К таким новациям относятся, в частности, формирование так называемого программного бюджета и расширение практики внедрения программно-целевого принципа организации деятельности органов государственной власти. Ожидается, что после соответствующих изменений в законодательстве субъектам Федерации будет дана возможность определять целесообразность, порядок и сроки перехода от традиционного (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов) к программному (по долгосрочным и ведомственным целевым программам) формату составления и утверждения бюджета.

Подводя итоги, следует отметить, что задача по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, безусловно, является ключевой для достижения сбалансированности бюджетов субъектов РФ. По результатам работы группы по правовым вопросам перераспределения полномочий, возглавляемой Дмитрием Козаком, были подготовлены конкретные предложения о передаче более ста полномочий на региональный уровень с федерального. Данные результаты были представлены в соответствующем докладе Президенту РФ на рабочей встрече 6 декабря 2011 г. Руководителем второй группы (по финансовым и налоговым вопросам и по межбюджетным отношениям) Александром Хлопониным также был озвучен ряд предложений, нацеленных на стимулирование регионов к повышению эффективности и собираемости налогов. В дальнейшем планируется продолжить работу по этим вопросам с целью внесения соответствующих предложений в Государственную Думу.

Литература:

  1. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».
  2. Заключение Счетной палаты РФ на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» №ЗАМ-23/01 от 7 октября 2011 г.
  3. «Основные направления бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов».
  4. «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.» (одобрена Распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р).
  5. Чернова С.А. Перспективы повышения бюджетного потенциала регионов Российской Федерации // Региональная экономика: теория и практика. 2011. № 26 (209).
  6. Шимширт Н. Децентрализация и финансовый потенциал регионов // Проблемы теории и практики управления. 2011. № 4.
  7. Кузнецова Е.В. Оценка качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации // Финансы. 2011. № 2.
  8. Климанов В.В., Михайлова А.А. О формировании бюджетной стратегии на региональном и муниципальном уровне // Финансы. 2011. № 2.
  9. Пансков В.Г. К вопросу о самостоятельности бюджетов // Финансы. 2010. № 6.
  10. Материалы Экспертно-аналитического центра Вектор-юг, http://vektor-yug.ru/news/ investicii_vs_dotacii_i_ehtnizacija_severnogo_kavkaza/2010-04-13-7
  11. Информации по соотношению доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ // Официальный сайт Министерства финансов РФ. - http://info.minfin.ru/subj_obesp.php
  12. Отчетность об исполнении бюджетов субъектов РФ за 2010 г. // Официальный сайт Федерального казначейства - http://www.roskazna.ru/reports/mb.html

Усик А.С.,





консультант отдела финансового анализа

Аналитического управления

Проблемы перераспределения полномочий

на основе анализа финансового обеспечения

расходных обязательств муниципальных образований

Согласно Бюджетному кодексу РФ, расходными обязательствами являются обязанности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета[5].

1. Основные полномочия муниципальных образований.

В последнее время одной из основных тем диалога властей всех трех уровней в России стала сфера их полномочий. Очередная активизация процесса перераспределения властных полномочий, безусловно, затрагивает бюджетную сферу и вопросы межбюджетных отношений. Вместе с тем процесс перераспределения полномочий не ситуативен, а продолжается уже на протяжении многих лет. Результатом реформы местного самоуправления в России должна была стать самостоятельность органов местного самоуправления в исполнении возложенных на них полномочий, а также в формировании и исполнении собственных местных бюджетов[6].

Правовой основой муниципальной реформы является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон), который закрепил экономические основы местной власти и ее полномочия[7]. Изначально Законом за муниципальными образованиями было закреплено от 20 до 27 вопросов местного значения, в зависимости от вида муниципального образования. В течение 2004-2011 годов первоначально установленный перечень полномочий регулярно дополнялся. К настоящему времени он существенно увеличен – более чем в полтора раза. Так, перечень вопросов местного значения муниципальных районов возрос с 20 до 34 пунктов, городских и сельских поселений с 22 до 36, городских округов – с 27 до 42 [8].

Ключевыми полномочиями, которые закреплены за муниципальными образованиями, являются: организация бюджетного процесса муниципального образования; распоряжение муниципальным имуществом; организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжение населения топливом; дорожная деятельность; вопросы транспортного, бытового, библиотечного обслуживания населения; создание условий для обеспечения населения услугами связи, торговли и т.п.

Кроме полномочий местного значения, муниципальными образованиями осуществляются делегированные полномочия. В соответствии со ст. 19 Закона государственными полномочиями, передаваемыми органам местного самоуправления, являются полномочия, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам, не отнесенным Законом к вопросам местного значения. При этом отдельные государственные полномочия передаются только органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ).

С середины 2000-х годов число переданных федеральных полномочий органам местного самоуправления возросло более чем вдвое. Так, если в 2005 г. муниципальными образованиями осуществлялось 8 федеральных полномочий, то в 2008 г. уже 21[9].

Также получила распространение практика наделения органов местного самоуправления обширными государственными полномочиями субъектов РФ. Так, в переходный период реформы местного самоуправления, тенденция ежегодного увеличения количества передаваемых на муниципальный уровень полномочий приобрела интенсивный характер. Например, за 3 года переходного периода реформы местного самоуправления (2006-2008 гг.) в ряде регионов количество ежегодно передаваемых полномочий на местный уровень превышало 20[10]. По сравнению с 2006 г., в 2008 г. рост количества таких полномочий отмечался в Республике Бурятия - в 18 раз (с 1 до 18), Ульяновской области – в 9 раз (с 1 до 9), Воронежской области – в 5 раз (с 1 до 5), Читинской области – в 4,2 раза (с 5 до 21), Ненецком автономном округе – в 4 раза (с 1 до 4) и в Новосибирской области – в 3 раза (с 2 до 6)[11].

По последним данным Счетной палаты, количество передаваемых субъектами РФ на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий остается существенным. Также следует отметить различные подходы регионов к передаче своих полномочий органам местного самоуправления. Так, более 15 полномочий передано 4 субъектами РФ в 2009 г. и 6 субъектами в 2010 г. В Забайкальском крае и Ярославской области за рассматриваемые годы количество ежегодно передаваемых полномочий превышало 15. В 2010 г. 36 субъектов РФ увеличили количество переданных на муниципальный уровень государственных полномочий. По сравнению с 2009 г. в 2010 г. рост количества передаваемых государственных полномочий отмечался в Вологодской области - с 8 до 26, в Республике Дагестан – с 9 до 18, в Карачаево-Черкесской Республике – с 4 до 10 и Магаданской области - с 7 до 24[12].

От взвешенного и объективного разграничения вопросов ведения и полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления зависит сбалансированность местных бюджетов – соответствие доходов расходным обязательствам.

2. Структура расходов муниципальных образований.

Установленные законодательством полномочия муниципальных образований должны определять направления и объемы расходования средств местных бюджетов. По данным статистической отчетности, общий объем расходов бюджетов муниципальных образований, запланированный на 2011 г., составил 2852,2 млрд. рублей, что выше уровня 2010 г. на 9,2 % или 239,8 млрд. рублей. В структуре расходов местных бюджетов преобладают расходы на образование – 37,3 %, на жилищно-коммунальное хозяйство - 18,9 %, на здравоохранение и спорт – 11,7 %, на управление – 8,9 %, на социальную политику – 8,7 %.

Анализ бюджетных расходов муниципальных образований показывает, что основная часть средств, которыми располагают органы местного самоуправления (более 70 %), идет на обеспечение обязательств государства и муниципальных образований в социальной сфере.

Диаграмма 1. Структура запланированных расходов местных бюджетов в 2011 (уточненный план)[13] .

Анализ расходов в разрезе типов муниципальных образований показывает, что в бюджетах поселений основная доля расходов состоит из расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления значительной части поселений вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу, что не может не сказаться на качестве исполнения возложенных на органы местной власти полномочий, на экономических перспективах данного типа муниципальных образований и уровне жизни населения. Притом, что удельный вес поселений среди всех муниципальных образований России составляет около 90 %[14].

Таблица 1. Структура расходов по типам муниципальных образований (млрд. рублей)[15] .

Виды расходов Типы муниципальных образований Всего
Городские округа Муниципальные районы Поселения
Сумма Удельный вес в объеме расходов по данному виду Сумма Удельный вес в объеме расходов по данному виду Сумма Удельный вес в объеме расходов по данному виду
Управление 48,5 43,5% 35,9 32,2% 27,0 24,2% 111,4
ЖКХ 93,2 58,1% 29,7 18,5% 37,4 23,3% 160,3
Образование 251,1 49,3% 254,1 49,9% 3,8 0,7% 509,0
Культура 18,3 34,1% 18,2 34,0% 17,1 31,9% 53,6
Здравоохранение и спорт 72,4 56,5% 53,1 41,4% 2,7 2,1% 128,2
Социальная политика 58,5 51,5% 53,5 47,1% 1,7 1,5% 113,7
Другие расходы 46,4 41,9% 53,4 48,2% 10,9 9,8% 110,7
Всего расходов 588,4 49,6% 497,9 41,9% 100,6 8,5% 1186,9

Следует отметить, что расходы местных бюджетов, по-прежнему имеют низкую инвестиционную направленность. Хотя расходы местных бюджетов инвестиционного характера в 2010 г. увеличились на 4,5 %, их доля в общем объеме расходов составила лишь 11,5 % и сократилась на 0,3 % по сравнению с 2009 г. В 53 регионах этот показатель ниже среднего уровня[16]. Ситуация, когда все финансовые ресурсы (в условиях их дефицита) муниципальных образований идут на покрытие текущих расходов, не позволяет им осуществлять собственную инвестиционную политику, направленную на экономическое развитие территорий.

3. Дефицит и долговая нагрузка местных бюджетов.

Следует отметить нарастание ряда финансовых рисков для местных бюджетов. Так, отмечается тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. Если в 2007 г. местные бюджеты были исполнены с профицитом 15,1 млрд. рублей, то в 2008 – 2009 гг. – уже с дефицитом в 10,5 и 52,4 млрд. рублей соответственно. В 2010 г. объем дефицита местных бюджетов хотя и снизился, но остался ощутимым - 11,9 млрд. рублей[17]. В 2011 г. также запланирован дефицит в размере 185,7 млрд. рублей (при наличии дефицита местных бюджетов по состоянию на 01.01.2011 г. в объеме 12,0 млрд. рублей). Источником покрытия данного дефицита в основном являются остатки средств на счетах местных бюджетов, которые по состоянию на 01.01.2011 г. составили 90,8 млрд. рублей[18].

Также существенным риском для исполнения региональных и местных бюджетов является повышение уровня долговой нагрузки при недостатке собственных средств для финансирования необходимых собственных расходных обязательств. В 2010 г. продолжился рост объема долга муниципальных образований. По состоянию на 1 января 2011 г. указанный долг составил 169,3 млрд. рублей, что на 34,4 млрд. рублей (25,5 %) больше, чем на начало 2010 г. (134,9 млрд. рублей) и на 64,1 млрд. рублей (60,9 %) больше, чем на начало 2009 г. (105,2 млрд. рублей)[19]. За первое полугодие 2011 г. продолжилось увеличение долговых обязательств муниципальных образований со 169,3 млрд. рублей до 171,4 млрд. рублей или на 2,1 млрд. рублей. При этом основной объем муниципального долга приходится на бюджетные кредиты из бюджетов бюджетной системы РФ (69,1 млрд. рублей), кредиты, привлеченные от кредитных организаций (64,6 млрд. рублей), а также муниципальные гарантии (28,6 млрд. рублей)[20].

4. Налоговые доходы местных бюджетов.

Значительная часть муниципальных образований испытывает недостаток финансовых ресурсов для выполнения расходных обязательств в соответствии с закрепленными за ними полномочиями. Согласно данным Счетной палаты РФ[21], на начальном этапе реформы муниципальной власти, местные бюджеты не были обеспечены финансовыми источниками, которые соответствовали бы их расходным обязательствам. Необходимые расходы практически в 1,9 раза превышали доходы.

Основную роль в пополнении финансовыми средствами бюджетов всех уровней в современных условиях рыночной экономики призваны играть налоговые доходы. Однако налоговые доходы муниципальных образований по-прежнему не имеют определяющего значения в формировании доходного потенциала их бюджетов. Удельный вес налоговых доходов в общем объеме доходов муниципальных образований в 2010 г. достиг всего 27,4 %, что даже ниже аналогичного показателя в 2009 г. (29,3%).

Основным налогом, формирующим местные бюджеты, остается федеральный налог на доходы физических лиц. Доля указанного налога в налоговых доходах местных бюджетов в 2010 г. составила 66,6 %. Объем поступлений данного налога в местные бюджеты в 2010 г. составил 494,6 млрд. рублей (в 2009 г. – 494,1 млрд. рублей). Как видно из приведенных цифр, это достаточно «стабильный» налог, погодовые колебания его фактического объема незначительны.

Как уже было сказано выше, в последние годы первоначально установленный перечень полномочий муниципальных образований регулярно дополнялся. Вместе с тем перечень местных налогов не увеличивался. На муниципальном уровне после вступления в силу изменений Налогового кодекса РФ, т.е. с 2005 г., осталось всего два действующих налога (земельный налог и налог на имущество физических лиц). Их удельный вес в налоговых доходах бюджетов муниципальных образований невелик и составляет 14,4 % общих поступлений налоговых доходов в указанные бюджеты и не обеспечивает финансовую самостоятельность органов местного самоуправления[22]. По ранее проведенной оценке Счетной палаты РФ, лишь 2,5 % муниципальных образований могут обеспечить свои расходные обязательства полностью за счет налоговых и неналоговых доходов.

Очевидна заметная дифференциация социально-экономического развития муниципалитетов в зависимости от их типа, а также низкий экономический потенциал и недостаточная налоговая база значительной части городских и сельских поселений. По последним данным Минфина России, в бюджетах городских округов аккумулируется 64,1% (517,3 млрд. рублей) от всех налоговых доходов, закрепленных за местными бюджетами, в бюджетах муниципальных районов – 26 % (209,6 млрд. рублей) и лишь 9,9 % (79,9 млрд. рублей) – в бюджетах поселений. Получается, что наибольшая доля налоговых доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных промышленно развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория муниципальных образований (городские и сельские поселения) имеет очень незначительный объем налоговых доходов.

5. Межбюджетные трансферты в доходах местных бюджетов.

В условиях, когда налоговые и неналоговые[23] доходы муниципальных образований недостаточны для покрытия их расходов, основополагающей частью доходов местных бюджетов являются межбюджетные трансферты. Такие трансферты предоставляются из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов. На протяжении последних лет доля безвозмездных поступлений в доходах местных бюджетов остается высокой и стабильной – около 60 %.

Предоставление межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям на 2011 г. планируется в сумме 1564,9 млрд. рублей, которая составляет 58,8 % общего объема доходов[24] местных бюджетов. По сравнению с 2010 г. планируемый объем межбюджетных трансфертов в реальном выражении увеличился на 1,6 %. Объем предоставленных трансфертов местным бюджетам в 2010 г. составил 1 540,7 млрд. рублей и по сравнению с 2009 г. также увеличился (на 9,5 %).

Диаграмма 2. Структура межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней местным бюджетам в 2010 году.

Таким образом, финансовое обеспечение расходных полномочий на территории муниципальных образований реализуется органами местного самоуправления в основном за счет межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ. На практике, как отмечают эксперты, распределение трансфертов часто порождает конфликт интересов органов региональной и муниципальной власти. Отдельные муниципалитеты заинтересованы в финансовой самостоятельности, в то время как субъект РФ, исходя из своих задач, изыскивает возможности через предельно допустимую централизацию бюджетных средств создать условия для максимального выравнивания всех муниципалитетов[25].

В итоге, уровень финансового обеспечения расходных полномочий муниципальных образований в значительной степени зависит от решений, принимаемых на региональном уровне. Эксперты отмечают, что ежегодно меняется доля расходов местных бюджетов в совокупных расходах на уровне практически каждого региона[26]. Сложившаяся практика говорит о том, что зачастую регионы исходят не из потребностей муниципальных образований, а из возможностей собственного бюджета в конкретном году. Существующая нестабильность в финансовом обеспечении местных бюджетов не предоставляет возможности муниципальным образованиям осуществлять долгосрочные инвестиционные проекты. В 2010 г. объем дотаций и субсидий бюджетам муниципальных образований составил 327,5 и 455,1 млрд. рублей соответственно. Объем средств, передаваемых с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в форме субвенций из региональных фондов компенсаций, составил 627,3 млрд. рублей и по сравнению с 2009 г. увеличен на 7,7 %[27].

Хотя в переходный период реформы местного самоуправления доля субвенций снижалась с 49,5 % в 2006 г. до 37,6 % в 2008 г., но общий объем субвенций в 2008 г. увеличился по отношению к 2006 г. на 21,5 % (на 94,2 млрд. рублей) и составил 531,6 млрд. рублей. В последующее время наблюдается как неуклонный рост объема субвенций - с 582,7 млрд. рублей в 2009 г. до 680 млрд. рублей в текущем, 2011 г., так и возрастание их доли в структуре межбюджетных трансфертов (до 41 % в 2011 г.).

В настоящее время структура и целевая направленность межбюджетных трансфертов показывают, что основную долю в них занимают трансферты, направленные на обеспечение целевых расходов и делегируемых полномочий. Таким образом, органы местного самоуправления нацеливают заниматься не вопросами местного значения, а исполнять лишь государственные полномочия. Например, на местные власти возлагается осуществление государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов, международного сотрудничества в соответствии с законодательством РФ, в том числе приграничного сотрудничества, участия в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, участие в урегулировании коллективных трудовых споров и т.д.[28] Кроме того, по информации субъектов РФ, хотя в настоящее время «нефинансируемые мандаты» отсутствуют, однако государственные полномочия, переданные муниципальным образованиям, не в полном объеме обеспечены финансовыми ресурсами[29] . Как известно, данная проблема в межбюджетных отношениях публично-правовых образований носит сквозной характер в силу того, что финансово-распределительная система государства приобрела достаточно централизованный характер.

Итак, подавляющее большинство местных бюджетов являются дотационными. При этом в структуре финансовой помощи местным бюджетам преобладают не дотации – направления, использование которых определяется самими муниципалитетами, а субсидии и субвенции, носящие целевой, заданный характер их использования[30]. В условиях преимущественной роли межбюджетных трансфертов в формировании доходов местных бюджетов, муниципальные образования с низким уровнем экономического потенциала будут продолжать оставаться в зависимости от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, у них не возникнет заинтересованности в проведении политики, направленной на экономическое и социальное развитие.

В последние годы законодательство РФ нацелено на внедрение и повсеместное использование передовых технологий в практике управления бюджетным процессом, таких как программно-целевые методы бюджетирования (бюджетирование, ориентированное на результат). Однако, в том числе по причине вышеперечисленных проблем, большинство муниципальных образований не может активно реализовать мероприятия по повышению эффективности расходов и внедрения целевых методов бюджетирования.

6. Возможные пути увеличения доходной базы местных бюджетов.

Очевидно, что вопросы перераспределения полномочий наиболее сложно решать именно на муниципальном уровне, потому что здесь очень сильны социально-экономические и прочие различия, особенно на уровне поселений. Для большинства муниципальных образований в финансово-бюджетной сфере типичен ряд проблем: уровень финансовой обеспеченности зачастую не соответствует возложенным полномочиям; узкая доходная база муниципальных бюджетов и крайне ограниченные возможности влиять на ее расширение; высокая зависимость от финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня; низкий уровень муниципального финансового менеджмента из-за нехватки квалифицированных кадров.

При обсуждении данных проблем, специалистами рассматривается вопрос о возможных путях увеличения доходной базы местных бюджетов. В современных условиях целесообразно искать решения в налоговой сфере, при этом целью таких решений должно стать укрепление финансовой самостоятельности местных властей. Активно обсуждается вопрос о том, чтобы местные бюджеты пополнить налогами, которые выплачиваются предприятиями малого и среднего бизнеса. Речь идет о закреплении за местными бюджетами поступлений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения и налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения в размере 100 % доходов. Сейчас отчисления от применения упрощенной системы налогообложения, которую в основном применяют субъекты малого и среднего предпринимательства, поступают в региональные бюджеты. В то время как на местном уровне возможно более эффективно учитывать многие особенности и специфику деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях соответствующих муниципальных образований, а также эффективно применять к ним те или иные механизмы налогообложения.

Также широко обсуждается вопрос отмены льгот по региональным и местным налогам, которые установлены федеральным законодательством. Эксперты подсчитали, что данная мера приведет к увеличению размеров поступлений по земельному налогу в местные бюджеты на 18,5 млрд. рублей[31]. Однако, хотя данная мера целесообразна, финансовая отдача от нее невелика. Так, если учесть долю прогнозируемых поступлений в общем объеме, запланированных доходов на 2011 г., то получится, что она составляет всего 1 %.

Наряду с отчислениями от налогообложения малого бизнеса, также перспективным источником формирования доходов местных бюджетов может стать новый налог на недвижимость. Идея введения нового налога на недвижимость не нова. Проект федерального закона № 51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» был принят в первом чтении в июне 2004 г. и в настоящее время находится на рассмотрении. Планируется, что к концу 2012 г. все подготовительные мероприятия будут завершены, будет подготовлена ко второму чтению в Государственной Думе соответствующая глава Налогового кодекса.

Законопроект предусматривает, что для налогоплательщиков - физических лиц и организаций – взамен земельного налога и налога на имущество физических лиц будет введен новый местный налог на недвижимость. Основная новация – новый налог предполагается взимать с оценочной (рыночной) стоимости объектов налогообложения. Однако введение нового налога в ближайшее время затруднительно из-за ряда нерешенных проблем технического, административного, социального характера. Кроме того, ряд экспертов высказывает предположение, что введение данного налога может неоднозначно сказаться на местных бюджетах. Так, для бюджетов городов (городские округа, городские поселения), скорее всего, законодательная новация приведет к увеличению налоговых поступлений. Однако бюджеты сельских территорий в ближайшие годы едва ли смогут увеличить свои доходы за счет этого налога из-за низкой платежеспособности населения. Согласно имеющимся данным[32], в сельской местности проживает порядка 40 % всего малоимущего населения страны.

Помимо усиления роли местных налогов, предлагается закрепить за местными бюджетами на долговременной основе дополнительные отчисления от федерального налога на доходы физических лиц – сейчас самого финансовоемкого налога для местных бюджетов и наиболее равномерного распределенного налога. Кроме того, предлагается принять решение о взимании данного налога по месту жительства налогоплательщика. Предусмотренный в настоящее время порядок зачисления поступлений от налога на доходы физических лиц в бюджеты бюджетной системы РФ значительно сокращает доходную базу бюджетов сельских поселений и малых городов, а также увеличивает различия в уровне социально-экономического развития муниципальных образований.

С нашей точки зрения, только комплекс мер, направленных на усиление налоговой автономии муниципальных образований, позволит улучшить ситуацию с финансовым обеспечением их расходных полномочий. Для муниципальных образований в сфере межбюджетных отношений важны следующие условия: обязательный переход на трехлетнее планирование; максимальное исключение субъективного фактора при определении размеров финансовой помощи с вышестоящих уровней; расчет трансфертов должен осуществляться на основании нормативов (а в будущем – социальных стандартов). Благотворен для целей бюджетной самостоятельности муниципалитетов переход от субсидий, имеющих узкую целевую направленность, к блочным широко-целевым трансфертам.

Фискальная и бюджетная политика государства должна быть выстроена таким образом, чтобы региональные различия субъектов РФ не служили препятствием в экономическом развитии муниципальных образований. В этой связи целесообразно учитывать принципы Европейской Хартии местного самоуправления, где сказано, что «финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать… за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов». Общая направленность всего комплекса мероприятий должна быть нацелена на усиление самостоятельности местного самоуправления, ведь «органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций»[33].

Еферина Т.В., д.и.н., начальник Управления

программ социологических исследований

Аналитического центра при Правительстве РФ

Алексеева И.М., к.с.н., заместитель начальника

Управления программ социологических исследований

Аналитического центра при Правительстве РФ

Об оценке эффективности деятельности

органов исполнительной власти

Во исполнение Распоряжения Президента РФ «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» Аналитический центр проводит ряд экспертно-аналитических работ с целью выявления путей эффективного перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

В частности, было проведено исследование деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (далее ТО ФОИВ) с точки зрения оценки результативности их деятельности для решения задач развития субъектов Федерации. В результате были подготовлены предложения в отношении ряда ТО ФОИВ о целесообразности передачи полномочий на уровень субъектов Федерации, в отношении других ТО ФОИВ – об усилении координации их деятельности с региональными органами власти.

Для определения актуальных проблем органов муниципальной власти в аспекте соотношения финансовых ресурсов муниципалитетов объему их обязательств, Аналитический центр проводит мониторинг федеральных и региональных средств массовой информации (3700 СМИ: газет, журналов, информационных агентств, интернет-изданий, телеканалов и радиостанций).

Тема перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления тесно взаимосвязана с темой «Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». В Аналитическом центре проводятся работы по оценке действующей системы докладов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ за отчетный период и их планируемых значениях на 3-х летний период. Первоначально отчетный доклад включал 43 показателя; в ныне действующей практике используется расширенный перечень – 301 (экономическое положение, уровень жизни населения, ситуация в образовании, здравоохранении, жилищно-коммунальной сфере, дорожном хозяйстве, развитие малого бизнеса, сельского хозяйства, отношения населения и власти).

Однако формат отчетности по-прежнему слабо отражает результаты усилий руководителя исполнительной власти в обеспечении социально-экономического развития региона. Результат – потеря управленческого контроля, времени, затягивание принятия решений, невозможность определить персональную ответственность за принимаемые решения, появление репутационных рисков управления. Необходимо совершенствовать систему и формат отчетности. В связи с этим Аналитический центр организует работу по разработке предложений о пересмотре состава показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ[34]. В частности, в направлении определения степени зависимости отчетных показателей от решений действующей власти субъекта Федерации в разрезе краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного планирования, а также выявления степени полезности отчетных показателей для организации деятельности руководителя исполнительной власти региона.

Аналитический центр проводит анализ зарубежной практики оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов федеральным центром. В настоящее время в мире насчитывается 23 государства, обладающие признаками федерации. В процессе реформирования могут оказаться полезными знания о действующих в других странах принципах и практике взаимодействия между различными уровнями власти. При всех особенностях и отличиях федеративных государств, многие из них сталкиваются с одинаковыми или схожими проблемами. При этом следует учитывать особенности экономического и социально-политического развития страны в целом и ее регионов, количество субъектов федерации, наличие симметрии или асимметрии (в размерах их территории, численности населения, уровне финансовой обеспеченности) и др.

Как показывает обзор зарубежного опыта, инструменты оценки эффективности деятельности региональных органов власти направлены на то, чтобы оценить:

  • удовлетворенность населения в решении социально-экономических проблем региона и повышении уровня жизни в целом;
  • успешность в решении задач развития региона, реализации крупных инвестиционных проектов;
  • вклад региона в решение приоритетных задач федерации;
  • соответствие результатов деятельности имевшимся ранее ожиданиям и взятым органами власти обязательствам.

Результаты оценки используются для привлечения в регион инвестиций, для формирования благоприятного отношения населения к власти, для принятия решений с учетом мнения населения, бизнеса, других заинтересованных участников о путях дальнейшего развития региона.

Следует еще раз обратить внимание на то, что вопрос о перераспределении полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления требует комплексного подхода. При разработке концепции необходимо учитывать зарубежный опыт государств с федеративным устройством, сложившиеся в России региональные кластеры социально-экономического развития, степень участия регионов в формировании общегосударственной политики, масштабы и характер разделения законодательных, исполнительных и расходных полномочий, стратегические ориентиры страны.


Семенов Т.Е.,

референт Аналитического управления

Если звезды не зажигают…

(о некоторых основаниях для оптимизма

в проблеме перераспределения полномочий)

Мне бы хотелось представить оптимистическую точку зрения на проблему перераспределения полномочий.

Думаю, все согласны с тем, что Россия находится где-то на полпути к реальной федерации. Мы не может двинуться в сторону унитарного государства, потому что для этого нет ни политических, ни экономических ресурсов. И вдобавок это было бы попыткой повернуть вспять вектор истории, причем как нашей истории, так и во многом мирового опыта управления территориями. У центра нет достаточных организационных, финансовых и иных возможностей для того, чтобы поддерживать и «вести за ручку» регионы. С другой стороны, мы действительно пока не вполне готовы двигаться вперед, к реальной Федерации. Но разве работа по подготовке передачи части полномочий из центра субъектам Федерации – это не шаг в направлении федеративного развития?

Хотелось бы напомнить: несмотря на то, что сегодняшний разговор, как уже подчеркивалось, касается вопросов перераспределения полномочий, то есть передачи их на встречных направлениях сверху и снизу, основной пафос будущих решений был задан Президентом очень четко – децентрализация управления, то есть все-таки передача полномочий на субфедеральные уровни.

В связи с этим мы слышим и читаем достаточно много справедливых пессимистических суждений. Они касаются двух основных моментов. Главное: не может быть устойчивого федеративного государства, если его субъекты слишком «пестрые», то есть они кардинально отличаются друг от друга по уровню развития, доходам, благосостоянию граждан. И второй момент, менее принципиальный, на мой взгляд, но сегодня он в центре обсуждения: сам процесс подготовки, принятия и мониторинга исполнения государственных решений в данной сфере происходит крайне неудовлетворительно, по известному принципу «хотели как лучше…».

Обсуждение первого вопроса, об устойчивости «пестрой» федерации в целом выходит за рамки данного сообщения. Хотелось бы лишь очень коротко обозначить свою точку зрения и переформулировать проблему. Можно, конечно, и достаточно убедительно приводить пример объединенной Европы, где происходит серьезная дестабилизация из-за долговых и экономических проблем отдельных стран. Все верно, однако есть и иные аналогии. Евросоюз – не федерация, а вот в его составе имеется несколько федеративных государств, которые достаточно эффективно решали и решают вопросы перераспределения полномочий.

При этом следует отметить, что дело не в названии: федерация, конфедерация или, как Испания, «государство автономий». Термин – это теория, а полномочия – это практика. Многие формально унитарные государства имеют такую самостоятельность регионов, которой нет в федеративных государствах (об этом чуть ниже). Важно не только и не столько соблюдение буквы Конституции и терминологической чистоты, сколько эффективность управления и динамизм регионального развития, рост благосостояния граждан.

Для России, которая является «пестрой» и де факто асимметричной Федерацией, проблему можно сформулировать предельно конкретно: как сделать федеративное устройство эффективным (пусть и асимметричным), передавая соответствующие полномочия, но при этом не скатиться к федерации договорной, от которой с трудом удалось уйти в последнее десятилетие.

Теперь несколько слов о втором аспекте – о несовершенстве методик и государственных механизмов принятия решений о передаче полномочий. Иначе говоря, почему полномочия не передаются, а если передаются, то не те, не туда и не вовремя? Я все же полагаю возможным высказать оптимистическую позицию и позитивный прогноз. Какие есть для этого основания?

Во-первых. Как известно, если звезды зажигают, значит это кому-нибудь нужно. Но я бы к этому добавил, что если их не зажигают, то это, может быть, кому-то нужно еще больше. Поэтому если какое-то конкретное полномочие не передается, отсутствует или просто находится не в тех руках, значит, в этом есть вполне определенный прагматический интерес и кому-то действительно так удобно. Это и плохо, и хорошо. Плохо, потому что чей-то интерес далеко не всегда совпадает с государственной позицией. А хорошо постольку, поскольку данный конкретный вопрос заведомо имеет свое практическое решение.

Приведу пример. Наверное, неправильно было, с точки зрения теории, что Генеральные планы развития Москвы и Ленинграда утверждались в свое время союзным руководством. Не городом, не республикой (РСФСР), а высшими инстанциями страны. Такая система принятия решений была излишне централизованной, неправильной, но Генпланы столиц, правила застройки утверждались на союзном уровне, такова была политическая и государственная задача. В чьих руках эти полномочия сегодня? Здесь есть повод и для анализа, и для дискуссий. Однако результаты, которые мы все видим ежедневно, зачастую плачевны, и дальнейшая децентрализация на данном направлении вряд ли уместна.

Вопросов к законодателю в связи с этим много: должны ли планы стратегического развития городов федерального значения утверждаться так же, как и для любого другого субъекта Федерации? Нужен ли федеральный закон о стратегическом планировании? Планировка города-миллионника – это муниципальный или региональный уровень компетенции? Однако на данном примере мы четко видим: полномочия – «штучный товар». Есть конкретные интересы и конкретные полномочия, передачу которых можно и нужно делать зачастую не «списком», а отдельными решениями, последовательно, сообразно конкретной ситуации. В том, что касается Москвы, например, некоторые вопросы нельзя было решить при предыдущем городском руководстве, а сегодня они решаются.

Большая роль при подготовке решений о передаче полномочий отводится экспертному сообществу. И не только в плане обоснования «за» и «против» какого-либо решения о передаче полномочий. На отдельных примерах необходимо выявлять и обосновывать тенденцию, обобщать практику, давая прогнозы и рекомендации. И здесь нас «ожидает» второй повод для оптимизма. Методология аналитической работы предполагает, среди прочего, и то, что исследования проводятся с учетом собственного исторического развития и в контексте сравнительного мирового опыта. И этот опыт говорит о том, что огромные объемы компетенций не раз передавались на новые уровни с большой эффективностью.

В отечественной истории можно только напомнить про земскую реформу 19-го века, когда быстро, за считанные годы были решены не только вопросы по передаче полномочий, но и по созданию самих низовых структур территориального управления, которым эти полномочия можно было передать. И это в огромной и относительно отсталой с точки зрения коммуникаций и технологий стране. Зато, опираясь на земства, Россия буквально сделала рывок вперед в самых разных сферах.

В международном плане хотелось бы сослаться на современные примеры. У нас недостаточно известен опыт Франции – унитарного государства с очень большими отличиями в развитии регионов. В последние годы страна предприняла весьма решительные шаги по демократизации регионального управления, расширению прав территорий. Италия с 2001 года ведет самую масштабную конституционную реформу в послевоенной истории. Буквально перекраивается региональное устройство, страна ищет свой путь, где-то между системой делегирования полномочий от центра провинциям, с одной стороны, и своего рода асимметричной федерацией, с другой. Польша за несколько лет выстроила трехуровневую систему территориального (местного) самоуправления гмина-повят-воеводство, единую на всей территории страны с четкими бюджетными разграничениями[35]. При этом было уменьшено число воеводств. Государство это формально унитарное, но его регионы достаточно самостоятельны, практикуется выборность губернаторов (маршалов) воеводств.

Весь этот опыт применим и в России, хотя, конечно, частично и с оговорками. Важно то, что это – позитивные, подчас даже вдохновляющие примеры решения вопросов, аналогичных нашим, и это само по себе полезно знать. За дальнейшими примерами я хочу отослать к очередному сборнику, который сейчас выходит из печати. Он подготовлен Аналитическим управлением по материалам международного семинара, который прошел в Совете Федерации под эгидой Европейского центра парламентских исследований и документации[36], его темой стало представительство региональных и местных интересов в деятельности национальных парламентов. Одна из четырех сессий была специально посвящена процессам децентрализации полномочий в Европе. За несколько недель до проведения нашего международного семинара мы провели сравнительный анализ опыта стран, парламенты которых прислали нам свои материалы (35 объемных материалов). В той части обзора, которая касалась передачи полномочий, было выявлено, что тенденция децентрализации в настоящее время существует в нескольких странах, хотя нельзя не отметить, что кризис последних лет в Европе уменьшил внимание к этим процессам.

Указанные материалы будут опубликованы, в том числе в сети Интернет[37]. Аналитические вестники нашего Управления доступны в Интернете на сайте Совета Федерации.

Мохов Е.А.,

начальник отдела национальной

безопасности Аналитического управления

К вопросу о перераспределении полномочий

Процесс перераспределения полномочий между властными органами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях носит постоянный характер. Это связано, в первую очередь, с тем, что государство, его экономика, политика, социум находятся в непрерывном развитии. В зависимости от того, насколько глубоки преобразования, изменения в функциях тех или иных государственных структур могут быть как глобальными, так и локальными.

В начале 2000-х годов, когда шел процесс дезинтеграции государства, вызванной, в том числе существенным снижением авторитета и дееспособности федерального центра, было принято решение о построении жесткой вертикали власти, которая опиралась на сконцентрированные в руках центра финансовые ресурсы.

Федеративная реформа началась в 2003 г., когда Президент России внес в Государственную Думу проект закона, закрепляющий конкретные полномочия за органами власти субъектов РФ и основы взаимоотношений Федерации и ее субъектов. Этот закон был разработан Комиссией по разграничению полномочий между уровнями власти под руководством Д.Н. Козака. К достоинствам закона можно отнести то, что в нем впервые законодательно был определен достаточно полный, исчерпывающий перечень полномочий субъектов Федерации. Стало, наконец, ясно, за что они должны отвечать. Отсутствие четкости в этом вопросе приводило как к безответственности, возможности не исполнять полномочия в надежде на то, что их исполнит либо федеральный центр, либо органы местного самоуправления, так и к произвольному вмешательству субъектов в полномочия местных властей.

Однако со временем проявились и недостатки закона. Так, выяснилось, что отсутствие четкой системы разделения расходных полномочий и функций между властями разных уровней, перегруженность региональных и особенно местных бюджетов финансовыми обязательствами, возложенными на них решениями вышестоящих властей, подрывают стимулы к оптимизации бюджетных расходов. Низкая налоговая самостоятельность, зависимость от отчислений от федеральных налогов понизили ответственность региональных и местных властей за состояние бюджетной сферы и экономики территорий. Вместе с недостаточно прозрачным, нестабильным и субъективным механизмом бюджетного выравнивания это побудило региональные и местные власти «прятать» свою налоговую базу. Была создана по своей сути мобилизационная модель государственного устройства, но такое построение политических структур и межбюджетных отношений оправдало себя. Российское государство удалось сохранить, более того – укрепить его основы. Сегодня Россия вновь обрела вес на международной арене, с ее мнением стали считаться мировые державы.

Однако жесткая властная вертикаль наряду со своими преимуществами имеет и очевидные слабые стороны. Лишая нижестоящие уровни власти самостоятельности в принятии решений, федеральная власть способствует тому, что снижается их инициативность, порождается иждивенчество. Поэтому органы федеральной власти вынуждены подчас подменять региональные, а иногда и муниципальные властные структуры в решении проблем, которые вполне им по силам. Ярким примером этого служит известная ситуация в Пикалево, где Председателю Правительства пришлось в «ручном режиме» решать проблемы небольшого города.

За прошедшее десятилетие в стране произошли многие позитивные изменения. Сегодня уже не надо думать о сохранении государственности, о целостности территории, экономического и культурного пространства. Более того, опираясь на созданные фундаментальные основы государства и социума, руководством страны взят курс на модернизацию основных сфер их деятельности. В этой связи со всей очевидностью встал вопрос о выработке путей для поступательного развития российского государства и общества.

Выступая на Петербургском международном экономическом форуме, Президент России Д.А. Медведев отметил: «В современном мире невозможно управлять страной из одной точки, тем более, когда речь идет о такой стране, как Россия. Если все начинает работать или движется по сигналу из Кремля, а это мы проходили, значит, система нежизнеспособна и ее нужно подстраивать под конкретного человека. Это плохо. Это означает, что систему нужно менять»[38]. В этой связи Президентом была поставлена задача по перераспределению полномочий разных уровней власти государства, в этот процесс была включена и верхняя палата российского парламента.

Аналитическое обеспечение процесса перераспределения полномочий между тремя уровнями органов власти (федеральной, региональной и муниципальной) должно учитывать все аспекты решения возникающих при этом проблем. Важнейшими из них представляются политические и финансовые аспекты.

Говоря о политических аспектах обсуждаемой проблемы, хотелось бы напомнить, с чего начался развал Союза ССР. Руководство прибалтийских республик стало выказывать недовольство тем, что планирование хозяйственной деятельности слишком жестко централизовано. Поэтому решения, которые могли бы приниматься на республиканском уровне, находились в ведении союзного центра. Мол, дошло дело до того, что в центре утверждались рецепты тортов, изготовляемых местными кондитерскими, определялся архитектурный вид сооружений вплоть до мелких хозяйственных построек. С дисбаланса полномочий союзного центра и союзных республик начались трения, которые вылились затем в распад Союза. Поэтому политический аспект распределения полномочий нельзя недооценивать.

Здесь важно знать меру. Чрезмерное расширение полномочий региональных органов власти в такой огромной стране, как Россия, да еще с административно-территориальным делением, устроенным по национальному принципу, может способствовать росту сепаратистских настроений в субъектах Федерации. С другой стороны, излишняя централизация власти и ее концентрация в федеральных структурах приводит к росту иждивенчества, безответственности, организационной немощи региональных и муниципальных органов власти. Действие той и иной модели разграничения полномочий будет отражаться на стабильности работы государственного организма.

Анализ показал, что в настоящее время 4659 федеральных полномочий, в т.ч. отраслевых, реализуются в субъектах РФ. Это очень много. Даже если не принимать во внимание 1150 незначительных или локально-организационных, все равно организация работы федеральных органов власти по качественной реализации такого объема полномочий представляется сложной задачей[39]. Поэтому решение вопросов дальнейшего разграничения полномочий продолжает нуждаться в конкретных предложениях.

В настоящее время рассматривается вопрос о передаче ряда контрольно-надзорных и исполнительно-распорядительных полномочий от федерального центра регионам. Среди них: обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения; защита прав потребителей и потребительского рынка; охрана и воспроизводство объектов животного мира, водных биологических ресурсов, окружающей среды; государственный земельный мониторинг и контроль; пожарная безопасность; безопасность на водных объектах; охрана труда. Необходимо тщательно взвесить целесообразность передачи на региональный уровень указанных контрольно-надзорных полномочий, так как это, на наш взгляд, лишает федеральные органы власти влияния на положение дел в указанных жизненно важных сферах. Следует оставить в ведении федерального центра и все регулятивные полномочия.

Немаловажный фактор, который приходится учитывать при перераспределении полномочий между разными уровнями власти, – правильное определение источников финансирования их реализации. Председатель Совета Федерации на заседании президиума Совета законодателей обратила внимание на актуальность вопроса о финансировании исполнения полномочий: «Нельзя возлагать на руководство регионов и муниципалитетов ответственность за социально-экономическое развитие, не дав им полномочий и не обеспечив соответствующим финансированием»[40].

Между тем в последние годы бюджетная централизация неуклонно возрастала: если в 1998 г. федеральный бюджет аккумулировал 47,7 % доходов консолидированного бюджета страны, то в 2011 г. – уже около 65 %. На долю регионов при этом остается 25 %, а муниципалитетов – 10 %. Более того, регионы не отвечают за формирование своих доходов: более 80 % территориальных доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Для сравнения, в Швейцарии доля регионов составляет 90 %, в Германии – 70 %, в США, Китае и Канаде – 60-65 %, в Индии, Бразилии - 40-50 %[41].

И это при том, что значительная часть полномочий по образованию, здравоохранению, социальному обеспечению были переданы в регионы. Однако только 10 субъектов Федерации собирают достаточно налогов для их исполнения, в остальных субъектах финансирование этих отраслей осуществляется по остаточному принципу. Ситуация в этой сфере нуждается в существенной корректировке. Очевидно, что надо совместно с регионами исправлять сложившееся положение системно, а не локальными и к тому же - несогласованными шагами[42]

.

Проблемной зоной по-прежнему остается муниципальный уровень. В соответствии с законом о местном самоуправлении муниципалитетами постоянно передаются полномочия на уровень сельских поселений. К чему это привело? Многие сельские поселения – это образования, которые не имеют вообще никаких финансовых ресурсов для исполнения этих полномочий. И муниципалитеты, передавая им полномочия с уровня районов, городов, ставят поселения в очень непростую ситуацию, оставляя их население без реализации многих жизненно важных функций. И в таком аспекте разграничение компетенции становится уже по-настоящему политической проблемой. Передача дополнительных полномочий по самостоятельному распоряжению бюджетными средствами должна производиться одновременно с переходом к новой практике функционирования органов местного самоуправления. Важно сделать упор на избавление местного самоуправления от дотаций и субсидий, взамен чего четко определить источники для полноценного наполнения их бюджетов.

В сложившейся ситуации ведущую роль в решении вопросов упорядочения полномочий на местах может взять на себя именно Совет Федерации. Не Государственная Дума – потому что у нее несколько иные функции. Тот факт, что при ее формировании прежде всего учитывается принцип партийности, уже создает определенные барьеры для восприятия сигналов из субъектов Федерации. В нижней палате парламента более четко воспринимаются интересы социальных слоев и групп, нежели региональные интересы. Именно в стенах верхней палаты российского парламента должна появиться методология перераспределения полномочий. Председатель Совета Федерации В.И. Матвиенко призвала всех руководителей региональных парламентов активно включиться в работу по совершенствованию системы распределения полномочий между различными уровнями власти[43]

.

Над выпуском работали:

Е.В. Першин, заместитель начальника Аналитического управления Аппарата Совета Федерации;

Н.В. Бубличенко, начальник отдела государственного строительства Аналитического управления Аппарата Совета Федерации;

М.В. Глигич-Золотарева, заместитель начальника отдела государственного строительства Аналитического управления Аппарата Совета Федерации.

Издание подготовлено Аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации

103426, Москва, Б. Дмитровка, 26, Совет Федерации

Телефон: 697-92-32, 697-72-36

Адрес в сети Интернет: www.council.gov.ru

Электронную версию Аналитического вестника можно получить: на сервере Совета Федерации в сети Интранет в разделе «Информационные материалы» и на странице Совета Федерации в сети Интернет в разделе «Аналитические материалы»

Подписано в печать 28.01.2012 г.

При перепечатке и цитировании материалов ссылка на настоящее издание обязательна.


1 Выступление Д.А. Медведева на заседании Петербургского международного экономического форума 17 июня 2011 г. (с сайта Президента РФ).

[2] Выступление Д.А. Медведева на заседании президиума Госсовета по вопросу повышения роли регионов в модернизации экономики 11 ноября 2011 г. в г. Хабаровск (с сайта Президента РФ).

[3] См. более подробно: Инновационный путь развития для новой России. - М. «Наука», 2005. С. 289-292.

[4] Выступление Д.А. Медведева на заседании президиума Госсовета по вопросу повышения роли регионов в модернизации экономики 11 ноября 2011 г. в г. Хабаровск (с сайта Президента РФ).

[5] Статья 6 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ.

[6] Переходный период реформы местного самоуправления – 2006-2008 гг. Так, если в 2006 г. бюджеты сформировали 80,3 % муниципальных образований, то в 2007 – 91,9%, а в 2008 – уже 94,2%. Вместе с тем, по окончании переходного периода, согласно информации Счетной палаты РФ, из 24136 муниципальных образований приняли бюджеты на 2009 г. 23056, или 95,5 %, не приняли бюджеты на 2009 г. 1080 муниципальных образований.

[7] Законодательную основу местных финансов составляют Конституция РФ, ратифицированная РФ Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, другие федеральные законы.

[8] Федеральный закон 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 07.07.2011 г.).



Pages:     | 1 || 3 |
 





<
 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.