« ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ РАН ____________________________________________ На правах рукописи ...»
Понятно, что процесс реформирования сам по себе чреват возможностями развития деструктивных явлений. Кризисные ситуации обостряют восприятие недочетов и издержек, проявившихся как побочные результаты происходящих перемен. Проводимые социально-экономические реформы изменили сущность трудовых отношений, в следствие чего они стали несовершенными как в правовом, так и в организационно-экономическом отношении; до сих пор не разработаны законодательные основы социальной защиты. Естественно, что на переходном этапе развития нашего общества проблемы социальной защищенности населения резко обострились, начиная с того, что уровень совокупного дохода зачастую не достигает прожиточного минимума, и кончая тем, что недопустимо понизился уровень охраны труда, медицинского обслуживания, социального страхования и пр. В итоге ухудшается социальная защищенность всего населения, в том числе и работающего.
Анализ современного положения дел в сфере социальной защиты приводит к выводу о несовершенстве существующей в стране системы социальной защиты. Сегодняшнее положение обусловлено преимущественно неэффективным использованием имеющихся средств. «Отечественная система социальной защиты установила рекорд удельной себестоимости оказания социальных услуг и успешно заморозила все попытки модернизации системы социального страхования»[108]. Плохо то, что изменения в социальной сфере, в области социальной защиты и вовсе осуществляются «без должного методологического и нормативно-правового обеспечения и увязки с экономическими и социальными процессами»[109]. Отсутствует координация усилий между существующими организационными и формами социальной защиты — социальной помощью и социальным страхованием.
Можно заключить, что реформы в области социальной защиты не подготовлены ни с экономической, ни с социальной, ни с правовой точек зрения. В ходе их проведения игнорируются такие факторы, как состояние общественного сознания, точнее два его аспекта: национальные особенности и своеобразие «переходного» периода. Последнее связано с необходимостью адаптации к новым экономическим условиям, и действенную помощь в этом может оказать развитие системы социального страхования с привлечением к участию в ней широкой общественности. Однако существующая ныне система социального страхования «остается в координатах прежней, социалистической системы социального обеспечения и базируется на прежних принципах построения»[110].
Произошедшее в результате экономических реформ резкое сокращение государственных расходов на нужды социальной защиты населения, к сожалению, не сопровождалось разработкой и внедрением новых ее форм, которые соответствовали бы характеру перемен. Реформы, идущие в области социального страхования, характеризуются бессистемностью и крайней неэффективностью использования средств, выделяемых в ничтожно малых объемах.
Кроме того, предприниматели плохо обеспечивают социальную защиту своих работников. На практике социальной защитой пользуются далеко не все работающие на предприятии: совместители и временно работающие через отчисления от зарплаты фактически участвуют в уплате взносов в Фонд социального страхования, но получать от него необходимое обеспечение не могут.
Несмотря на то, что объем выплат на так называемые социальные пособия довольно велик, уровень обеспечения крайне низок. Для сравнения приведем несколько цифр, соотнося их с уровнем среднемесячной зарплаты: пособия по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет составляют лишь 4,9% от выбранного критерия, а по уходу за детьми-инвалидами — порядка 22%.
Как правило, наблюдается определенное единодушие мнений по поводу необходимости изменения системы социальной защиты, а разногласия начинаются при обсуждении путей ее реформирования, принципов организации и методов практической работы.
Для развитых в социально-экономическом отношении стран давно стало очевидным, что «цель жизни в обществе — не государство и не рынок, а сама жизнь, творческая реализация личности» и именно ей «государство и рынок призваны служить»[111]. Из таких положений рождались концепции «качества жизни», социальной защиты, социального страхования и др.
В социальной защите выделяются два основных вида:
- социальная помощь, предназначенная для избирательной и адресной поддержки наиболее социально уязвимых групп населения в рыночных условиях. По своей сути это институт попечительства и социальных пособий, что по необходимости ставит его в ряд организаций, финансируемых государством, которое осуществляет управление ими;
- социальное страхование, ориентированное на социально активное население, занятое в сфере труда; поэтому его финансирование должно осуществляться за счет средств как работника, так и работодателя. Социальное страхование трудового населения не только как нельзя лучше вписывается в рыночные отношения, но и способно принести экономической сфере определенную помощь и выгоду.
В зарубежной практике социальная защита также разделяется на два основных вида: социальное страхование и социальную помощь. Обе формы совместно решают вопросы нормального воспроизводства населения, но при этом для них характерны принципиальные отличия в построении и функционировании. Социальная помощь предназначена для защиты социально уязвимых категорий населения, финансируется из средств госбюджета и управляется государственными органами. Она представляет собой известный в условиях России институт попечительства и вспомоществования в отличии от системы социального страхования, деятельность которой в первую очередь адресована группам трудозанятого населения.
Трудоспособное население в своем большинстве — это работники по найму, и заработная плата — их единственный источник доходов, благосостояния и благополучия. На базе отчислений от заработков строится весьма эффективная система социальной защиты в форме социального страхования, которое в определенных параметрах регулируется государством. Можно сказать, что главное отличие социального страхования от социальной помощи состоит в функциях и роли государства, и название «государственное социальное страхование» ни в коей мере не должно означать расширения прав государственных органов. В данном случае «государственное» выступает синонимом «обязательного» социального страхования и социальной помощи.
Грамотно построенная социальная политика не только обеспечивает социальную защиту трудящихся с помощью механизма социального страхования, но и позволяет осуществлять инвестиции в сферу производства, доходы от которых идут на повышение квалификации работников и мотивации их труда, на развитие «человеческого капитала» и в итоге способствуют стабилизации общества.
Реформирование системы социального страхования должно привести ее в соответствие с развивающимися рыночными отношениями и обеспечить действенную защиту трудящихся. Давно назрела необходимость в принятии нового закона в области социальной защиты. В нем должны быть закреплены гарантии прав граждан на защиту, определены объект и субъекты социальной защиты, порядок осуществления защиты, выплат и предоставления услуг, точно указаны: круг людей, которые подлежат социальной защите, случаи возникновения и прекращения прав в данной области, уровень минимальных гарантий и условия получения пособий или иных форм вспомоществования. Необходимо четко определить права граждан на социальную защиту, создать инфраструктуру для решения связанных с нею проблем межотраслевого и межрегионального характера, соответствующие центры реабилитации.
Реформированная система социальной защиты должна строиться на двух основополагающих принципах — на индивидуальной ответственности и на солидарности всех членов общества. Данный подход открывает широкие возможности для самореализации личности в обществе, защищает интересы обеих сторон, взаимоувязывая их интересы, и препятствует процессам разрушения. Принцип солидарности необходим для социальной защиты прежде всего нетрудоспособного населения: пенсионеров, инвалидов, малообеспеченных семей с детьми и др. Для трудоспособного населения более важен принцип личной ответственности.
В настоящее время при переходе России к более совершенной системе социальной защиты одним из важных моментов может явиться необходимость перераспределения ресурсов для сохранения необходимого уровня и качества жизни при поощрении накопления средств всеми субъектами данного взаимодействия. Работающий может накапливать средства на случай болезни или в дополнение к пенсии, работодатели должны стремиться к разумному балансу расходования средств на зарплату и на различные виды социального страхования (как обязательного, так и добровольного), государство должно найти систему оптимального распределения своих расходов между социальным страхованием госслужащих и выплатами в рамках социальной помощи. Каждая из сторон решает эти вопросы, исходя из собственных возможностей и интересов, при условии не только обеспечения прожиточного минимума, который позволит преодолевать жизненные трудности, но и согласования интересов всех субъектов взаимодействия на общем поле деятельности. Для этого необходим некий механизм достижения равновесия интересов, гармонизации всех видов ответственности: личной, коллективной, общенациональной. Таким механизмом и является социальное страхование.
Социальная политика должна строиться в соответствии с базовыми Конвенциями МОТ, а также с национальными особенностями понимания целей и задач социальной защиты. Она неотделима от экономической политики. Только их совместное проведение даст ожидаемый эффект, а их несогласованность, наоборот, приведет к дальнейшему снижению уровня социальной защищенности населения.
Учитывая международную практику, а также отечественный опыт, можно предложить в качестве основных принципов социальной защиты работающего населения следующие:
- социальная ответственность государства и общества за бережное отношение к личности и защиту ее многочисленных прав, которые отражены в Декларации прав человека. Последняя, будучи принятой нашим государством, подлежит исполнению;
- социальная справедливость, т.е. обеспечение равных условий труда, его охраны, защиты здоровья и получения компенсаций достаточного уровня при утрате здоровья и трудоспособности, разного рода реабилитационной помощи;
- всеохватность и обязательный характер социальной защиты работников от социальных и профессиональных рисков, минимизация их уровня, открытость и доступность информации;
- многосубъектность социальной защиты. Ее субъектами являются государство, предприниматели, товарищества социального страхования, профессиональные организации трудящихся и другие организационные структуры, заинтересованные в социальной защите населения;
- солидарность субъектов социальной защиты в целях обеспечения ее наибольшей эффективности, многоаспектности и разнонаправленности, минимизации социальных и профессиональных рисков, оптимального распределения соответствующей финансовой нагрузки между участниками на основе заключения социальных договоров;
- разноадресность социальной защиты, ее различные формы и широкая степень охвата, начиная от гарантий для всех трудящихся и кончая обеспечением отдельных категорий населения, в том числе и отдельных лиц;
- экономическая и социальная свобода трудящихся в сочетании с их личной ответственностью за сохранение здоровья, трудоспособности, с правом объединения в союзы для обеспечения собственной защиты.
О взаимосвязи экономики и социальной сферы говорилось много и подробно, в том числе об их взаимном влиянии, поэтому развивать эту тему здесь вряд ли целесообразно. Отметим лишь, что координация мер по обеспечению экономической и социальной стабильности в обществе является одной из главных целей проведения государственной политики.
Таким образом, те принципиальные положения, с учетом которых и анализировалась система социального страхования, оказываются тесно взаимосвязанными между собой, и от их взаимосогласованности в итоге зависит уровень социальной защищенности трудового населения. Эти принципы широко распространены сегодня в странах с развитой рыночной экономикой и являются там основой системы социальной защиты.
Высокая степень социальной защиты включает меры не только финансового характера, но и медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию. Решать эти проблемы сегодня не просто, но необходимо. С целью повышения защиты требуется «объединить институт возмещения ущерба, государственное социальное страхование и социальное обеспечение», при чем в последнее включаются пенсионное обеспечение, санаторно-курортное лечение и др., и «преобразовать их в единый институт социального страхования от несчастных случаев на производстве»[112].
2. Перестройка социальной политики в начале
экономических реформ
С начала перестройки наибольшей критике подвергалась именно социальная политика[113]. Объяснено это может быть только при анализе накопленного опыта по выводу общества из кризисных состояний в разных странах, когда как правило, не обходилось без того, чтобы не сокращались размеры социальных программ, что влияло на снижение социальной защищенности населения.
В бывшем СССР общество обладало определенным набором социальных гарантий и некоторыми специфическими особенностями, состоявшими в том, что в нем долгие годы насаждались принципы уравниловки, иждивенческие настроения. И это во сто крат обострило восприятие произошедших перемен. Существовавшие ранее социальные гарантии, входившие в социальную политику государства, находились в гармонии с организационным построением общества. С переходом его к рыночным отношениям должны были претерпеть существенные изменения и формы обеспечения социальной защиты.
Положение в данной сфере усложняется отсутствием достоверной информации у населения о предпринимаемых действиях и мерах по социальной защите интересов и потребностей различных слоев населения, о разрабатываемых механизмах социального регулирования и саморегулирования в области социальной политики. К тому же субъектами ее становятся помимо государства различные независимые организационные структуры и ассоциации граждан, которые не только делают первые шаги на этом нелегком поприще, но иногда сознательно идут на правонарушения, или, если выразиться более резко, на преступления.
Поэтому рассчитывать на значительные успехи при проведении социальной политики и на достижение высокого уровня социальной защищенности населения — до наступления стабилизации экономического положения страны — несомненно сложно. Но и достижение экономической стабильности дело весьма трудоемкое. Более того, весьма болезненным для населения оказался этап либерализации цен, период проведения жесткой финансовой политики, направленной на остановку развития так называемой инфляционной спирали, без чего невозможен переход к рынку.
Социальная политика в начальной стадии перехода к рынку почти полностью не учитывалась. В то время финансовая политика стала доминирующей и была преимущественно направлена на сокращение дотаций убыточным предприятиям, расходов на военные нужды, а также на закрытие предприятий-банкротов. В результате указанных действий несомненно должен был произойти рост численности безработных, и потребовалась разработка определенных мер их защиты. К последним следует отнести: создание системы выплат пособий по безработице с повышением их размера для работников, высвобождаемых из закрывающихся или реорганизуемых предприятий; разработку комплекса мер по переподготовке различных категорий безработных, а также поощрение и стимулирование предпринимательской деятельности среди безработных.
Описание шагов, предпринятых государством по социальной адаптации работающих и безработных, дает возможность говорить об определенных формах активизации социальной политики в условиях недостатка бюджетных средств, хотя до полного решения большинства проблем социальной политики в переходный период еще далеко.
Ограниченность бюджетных ассигнований в социальную сферу не могла не сказаться на усилении социальной нестабильности в обществе в целом. Среди негативных факторов выделим: сокращение жилищного строительства, уменьшение финансового обеспечения больниц, интернатов, домов престарелых, школ и дошкольных учреждений. Все эти негативные моменты соответственно влияли на темпы осуществления экономических реформ.
Социальная нестабильность в обществе и поиск новых идей, способствующих экономическим преобразованиям, подвели к необходимости разработки программы социальной поддержки, ориентированной на проведение социально компенсирующих мероприятий, в ходе чего в одинаковой степени учитывались бы интересы людей, возможности государственного финансирования и реальный уровень инфляции.
Для этого на базе статистических данных об уровне прожиточного минимума периодически проводился пересмотр минимальной ставки оплаты труда, размеров пенсий, стипендий, пособий. Главной целью таких мер можно считать поиск некоторого компромисса между наличием денежных средств граждан и темпами инфляции.
В это же время для наиболее социально незащищенных категорий граждан, к которым были отнесены инвалиды, пенсионеры, многодетные семьи, дети, потерявшие кормильца и др., был разработан и применен особый комплекс мер, позволявший увеличить их социальную защищенность, снизить социальное недовольство, рожденное нестабильностью.
Несомненно, в социальной поддержке нуждаются более многочисленные слои населения, в том числе такие его категории, как бывшие военнослужащие и члены их семей, люди, пострадавшие от экологических катастроф, беженцы, численность которых с распадом Советского Союза и ростом национальных конфликтов все увеличивается. Здесь требуется разработка специальных программ, проведение широкого круга мероприятий, которые должны помочь решить вопросы трудоустройства и обеспечения жильем, оказания медицинской помощи, социальной адаптации к новым явлениям, развившимся с приходом неизвестных доселе рыночных условий, и др.
Ясно, что политика в области социальной защиты населения и особенно наиболее уязвимых в социально-экономическом отношении групп должна осуществляться государством. В этой связи нельзя не отметить крайность, в которую впадают некоторые наши общественно-политические деятели. Отрицая тоталитаризм, они делают «ложный вывод, что при выходе из тоталитаризма государство должно самоустраниться, быть отстранено от социальной защиты»[114]. Такой взгляд присущ радикально настроенным либералам и в сущности выражает требование разрушить вместо тоталитаризма само государство.
На государство ложится обязанность обеспечить более полновесную социальную защиту трудоспособного населения не только в форме компенсационных выплат, но и в форме оказания профилактической помощи, проведения социальной реабилитации. Понятно, что государство не может полностью и монопольно руководить системой социальной защиты, как это было в недавнем прошлом. Оно непосредственно участвует только в некоторых формах социальной защиты населения, в частности в такой, как социальная помощь, которая имеет особый характер организации.
Однако, вместо развития системы социального страхования с использованием вышеназванных принципов, государство сегодня предпринимает попытки разрешения всего комплекса проблем социальной защиты привычным административным путем. Пример: создание фонда занятости как еще одного бюрократического органа, эффективность деятельности которого в итоге оказывается весьма низкой. Практика, таким образом, еще раз демонстрирует недостаточность одностороннего государственного контроля, а также необходимость развития общественных образований в области социальной защиты населения и обеспечения достоверной информацией всех субъектов социальной защиты, гарантирование их права осуществлять контроль за состоянием дел.
Эти проблемы необходимо решать путем проведения грамотной социальной политики. Роль государства не умаляется, а существенно меняется. Эта роль включает в себя процесс нормотворчества, т.е. государство создает правовое обеспечение функционирования многообразных социальных институтов, которые, действуя на принципах самоорганизации, самоуправления и, по преимуществу, самофинансирования, возьмут на себя защиту трудящихся на основе взаимопомощи и солидарности. Возрастает роль государства и в регулировании сферы социальной защиты, т.е. государство, ужесточая контроль, следит за соответствием деятельности социальных институтов принятому законодательству.
Важнейшим направлением государственной социальной политики является социальная защита как работающего, так и неработающего населения, но механизмы ее осуществления различны.
3. Изменение социально-трудовых отношений в
переходный период
Процесс акционирования предприятий на практике привел к тому, что главным собственником стала администрация. При этом сокращается численность предприятий с высоким технологическим уровнем, требующих больших капиталовложений с отсроченной отдачей. Большая часть средств направляется не на модернизацию материально-технической базы, а на обогащение узкой группы людей. В связи с этим за последние годы по неполным данным численность работающих в стране сократилась в 3-5 раз, в 4 раза увеличилось количество убыточных предприятий и у 2/3 работников ухудшилось материальное положение и социальная защищенность. Кризис производственной сферы вызывает сегодня серьезные финансово-экономические проблемы в государстве и начинает угрожать существованию России. О какой социально-экономической политике может тут идти речь? Современный отечественный предприниматель, на которого возлагались надежды, по сути, « не работает ни по конъюнктуре, ни по контрактам, ни по структуре управления, ни по технике, ни по технологии... Тут шлагбаум»[115].
Производственный кризис, в частности, обусловлен постоянным ростом и без того высоких цен на энергоресурсы, в результате чего заводы платят за газ, тепло и электричество вдвое больше, чем, например, в Америке. Отсюда и дороговизна российских изделий, что ведет к их неконкурентноспособности на внутреннем рынке. Сегодня оказывается более выгодным покупать бензин в Норвегии, продукты в Америке, ширпотреб в Турции, алюминий в Европе и т.д. Снизить же цены для предприятий возможно только за счет повышения тарифов для рядовых граждан вкупе с увеличением квартирной платы. В результате квартплата возрастет в 2,5 раза, а плата за тепло- и энергоресурсы — в 2-3 раза, что позволит на 25% снизить соответствующие тарифы для промышленности.
С одной стороны, «продолжать политику удержания низких энергоцен для народа уже невозможно»[116], а с другой — повышение цен на энергоносители приведет к резкому увеличению дороговизны жизни, которого население сегодня не выдержит, и это грозит социальными взрывами. Предприятия не в силах оплачивать столь дорогую электроэнергию, поэтому неплатежи становятся хроническим явлением для промышленности; массовыми стали коммунальные неплатежи граждан даже при «заниженных» ценах, причем не существует и механизмов для того, чтобы вынудить граждан оплачивать коммунальные услуги: дома построены таким образом, что нет возможности отключить воду, свет или газ в отдельной квартире. Системы тепло-, водо-, газо- и энергообеспечения рассчитаны на дешевые энергоресурсы; при этом все коммуникации находятся в ветхом состоянии, котельные отличаются неэкономичностью, что приводит к огромным потерям. С начала проведения реформ никто не позаботился осуществить реорганизацию этой важной системы жизнеобеспечения, чтобы сделать ее более экономичной.
Наиболее горячей темой можно назвать проблему заработной платы. У предпринимателя фактически нет иных забот, кроме как уменьшить зарплату своим работникам и утаить налоги. Наблюдаются несуразицы и в самой системе оплаты труда, в частности, имеет место перенос старой схемы оплаты (2/3 тарифной ставки в случае простоев не по вине работника) в современные рыночные условия. В результате для предпринимателей становится невыгодным в условиях больших простоев, а именно это характерно для сегодняшней ситуации, повышать тарифные ставки. Серьезные перекосы можно наблюдать и в сфере занятости: зачастую получать пособия по безработице или пенсию более выгодно, чем работать. Произошло резкое снижение качества труда по многим показателям (квалификации, условиям и охране труда), уменьшилась социальная защищенность населения при утрате трудоспособности на производстве, оказалась разрушенной система оздоровления работников и членов их семей.
Сегодня в России происходит «массовое нарушение прав человека на труд и достойное его вознаграждение, на безопасные условия труда, на достаточный уровень социальной защиты»[117], что в конечном итоге может привести к экономической деградации, к тупиковому социально-экономическому положению, бунту или установлению диктатуры, последствием чего могут быть серьезные социальные взрывы, «сдвижение симпатий в сторону так называемых красно-коричневых»[118], усиление регионального сепаратизма, грозящего разрушением единства России.
В переходный период многие уповали на развитие конкуренции и личной активности человека — хорошо сможет жить предприимчивый гражданин, а люмпену придется туго. Подобные рассуждения можно принять за лукавство, ибо в числе «слабых» таким образом «окажется половина граждан, и отнюдь не только из-за своей лени, тупости или пьянства»[119]. Винить в этом надо только правящие верхи, которые, не решая злободневных социально-экономических проблем, давали несбыточные предвыборные обещания.
Таков итог почти 10 лет проведения социально-экономических и политических реформ, в результате которых неизбежно должно было произойти обострение противоречий. Но самое грустное то, что «Россия превращается в страну колониального типа с неконкурентоспособной промышленностью, в источник дешевой рабочей силы и дешевого сырья для других государств»[120], в которой отсутствуют социальные гарантии, хотя о них много говорилось, а страна подписала ряд соответствующих международных документов.
Социально-экономические концепции развития России в переходный период вплоть до 2005 г. определяют по преимуществу развитие производственной сферы путем наращивания мощностей и перехода к производству конкурентоспособной продукции. «Индустриальный подъем становится» для страны «вопросом жизни и смерти»[121].
Однако это требует вложения немалых капиталов. При сохранении открытости экономики Российской Федерации достижение намеченных результатов может оказаться сложным в связи с высокой конкуренцией импортных товаров. Безусловно, обновление основного капитала, технологическое перевооружение отечественной промышленности и одновременно старение оборудования являются наиболее важными вопросами. Но при современных темпах финансирования (всего 1/5 от необходимых средств) страну неминуемо ожидает длительная депрессия и затяжная стагнация сферы производства, а значит, и социально-экономического развития общества.
Необходимых средств действительно нет, поэтому можно взять на себя смелость представить несколько возможных сценариев развития общества.
Первый — наиболее худший. Преимущественное направление инвестиций в непроизводственную сферу приведет к резкому сокращению роста производства — на 1-2% ежегодно, моральному старению и износу оборудования и, в конечном итоге, к сворачиванию всего производства.
Второй: будут предприниматься попытки формирования и мобилизации пакета внутренних и внешних инвестиций, вовлечения сбережений граждан и пресечения возможностей нецелевого использования амортизационных ресурсов. Тем самым, вроде бы, преодолевается бюджетный дефицит. Этот вариант неизменно будет сопровождаться жесткой политикой в социальной сфере и сокращением бюджетных ассигнований в нее вопреки обещаниям наших политиков. И осложняться это будет естественным сокращением сбережений у населения. В таком случае социальный риск становится весьма большим, равно как и угроза социального взрыва.
Основные же надежды возлагаются на третий сценарий — средний, при котором также возможны варианты.
Первый из них состоит в том, что преимущественно активизируются инвестиционно-технологические факторы. Государство стимулирует действия предприятий по сбережению ресурсов и увеличению численности рабочих мест в современном производственном секторе, по росту инвестиций на основе сбережения средств. Но такой путь таит в себе «исчерпание запаса социального оптимизма», возможность «нарастания давления со стороны богатых слоев населения на государство и работодателей[122] « и естественное сокращение сбережений граждан.
Другой вариант предусматривает активизацию социально-трудовых факторов и увеличение различных социальных расходов, включая сохранение объема некоторых бесплатных услуг. Предполагается, что на такой основе возрастет спрос граждан на товары и услуги, в результате чего будет развиваться производство в потребительском секторе, а это уже потянет за собой формирование инвестиционных вложений и обновление экономики. Но при таком раскладе «может не хватить средств на поддержание минимальных инвестиционных расходов в отраслях, которые обеспечивают работу объектов жизнеобеспечения, дают валютные поступления для первоначального увеличения потребительского спроса (пенсий и зарплат) и для выполнения международных обязательств России»[123] — здесь подразумевается обеспечение потребностей сырьевых отраслей. Но не только эта проблема может возникнуть: увеличение социальной нагрузки на инвестиционные проекты снизит их привлекательность для частных инвесторов.
Рыночные отношения предопределяют установление принципиально иных правовых отношений между предпринимателями и наемными работниками, поэтому социальная политика в целом должна включать в себя и вопросы социально-трудовых отношений. Последние должны строиться на принципах социального партнерства, что в конечном итоге может обусловить успехи экономических преобразований.
Сам по себе переход от тоталитаризма к демократии весьма сложен, но в истории имеются прецеденты его успешного осуществления. Важным моментом здесь является существование грамотной государственной политики построения гражданского общества на основе социально регулируемой рыночной экономики. При этом предполагается формирование в целом уважительного отношения к собственности и капиталу, но приоритет должен быть отдан труду, и в его сторону обязан склоняться вектор государственных усилий. Капиталу же необходимы контроль и регулирование со стороны как государственных органов власти, так и различных структур гражданского общества.
Согласно Конституции Российской Федерации, которая была принята в 1993 г., граждане строят социальное гражданское общество и государство, принципы которого определены множеством международных документов, подписанных и Россией. К ним следует отнести: Всеобщую декларацию прав человека, конвенции и рекомендации МОТ, декларации и программу действий, принятую в 1995 г. на Копенгагенском социальном саммите. В этих документах определяется круг вопросов, которые должны решаться при построении социального государства: стремление к равноправию, общему благу и социальной справедливости, защита прав личности и солидарная помощь нуждающимся. Так, согласно подписанному в 1992 г. генеральному соглашению между правительством, профсоюзами и предпринимателями субъекты его становятся равноправными участниками в работе Российской трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений, что должно привести к экономической стабилизации. Экономическая стабилизация, в свою очередь, требует неизбежной платы в виде минимизации социальных гарантий и от понимания этого гражданами во многом зависит успешность проведения реформ. Поэтому столь важной становится наиболее полная их информированность как о природе возникающих проблем, так и о предпринимаемых мерах по их разрешению.
4. Проблемы правового обеспечения социальной политики
На первых этапах социально-экономических реформ социальная политика осуществлялась посредством введения целого ряда законодательных актов. Среди них следует выделить акты республиканского значения, акты, в которых решались вопросы региональной и национальной социальной политики, регулировались трудовые отношения и проведение социальной политики в отношении отдельных категорий граждан.
1. Акты республиканского значения. Среди них в первую очередь необходимо отметить Федеральные законы:
- ФЗ «О повышении социальных гарантий для трудящихся», в котором устанавливались минимальный размер оплаты труда и размер пособия по нетрудоспособности, продолжительность рабочего времени и оплачиваемого отпуска, а также размеры стипендий для студентов и аспирантов в соотнесении с минимальным размером оплаты труда;
- ФЗ «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РФ». Здесь, помимо определения понятий индексации, индекса потребительских цен, указывались способы расчета, определялись объекты индексации и источники средств, направляемых на индексацию доходов граждан;
- ФЗ «О повышении минимального размера оплаты труда», который внес коррективы в ФЗ «О повышении социальных гарантий для трудящихся». Таких законов было принято два;
- ФЗ «О защите прав потребителей», регулирующий отношения между производителями товаров и услуг и их потребителями в условиях развития рыночных отношений и в целях обеспечения безопасности здоровья и жизни граждан, защиты их интересов. В законе были определены требования к качеству товаров и услуг, их соответствия установленным стандартам, а также требования к предоставлению информации на предлагаемые товары и услуги; кроме того, была предусмотрена ответственность за невыполнение установленных законом требований.
Помимо законов, регулирование вопросов в области социальной политики осуществлялось Указами Президента, в частности, сюда можно отнести отмену ограничений на заработную плату граждан, дополнительные меры по социальной поддержке населения, разработки республиканского минимального потребительского бюджета. Постановления Правительства РФ были направлены не только на регламентирование порядка введения законов в действие, но и на решение вполне конкретных социальных вопросов: увеличение объемов жилищного строительства с привлечением средств населения, предприятий и организаций; социальная защита трудоспособного населения; приватизация жилья; совершенствование управления Фондом социального страхования РФ; подготовка кадров для работы в условиях рыночной экономики и разработка соответствующей государственной политики; государственная поддержка кооперативного жилищного строительства, и некоторые другие.
2. Региональные и национальные аспекты социальной политики также регулировались рядом указов Президента и актов исполнительной власти. В их числе следует отметить:
- Указы Президента РФ, которые касались дополнительных мер по ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы; неотложных мер по стабилизации социально-экономического развития республики Коми, районов Дальнего Востока; вопросов реабилитации российских немцев;
- Постановления Правительства РФ, в которых были определены меры по социальной защите малоимущих слоев населения в период либерализации цен в различных городах, краях и областях РФ, рассмотрены вопросы выживания и развития народов Крайнего Севера и др.
Распоряжения Правительства РФ, направленные на разрешение проблем социально-экономического и культурного развития различных народов и этнических групп; на установление правил начисления надбавок к зарплате в различных регионах, относимых к сложным, имеющим неблагоприятные для проживания природно-климатические условия.
3. Регулирование трудовых отношений осуществлялось путем введения в первую очередь двух законов республиканского уровня: ФЗ «О занятости населения в РФ» и «О коллективных договорах и соглашениях». В этих законах нормировались взаимоотношения работников и работодателей что должно было способствовать повышению их самореализации в сфере труда в соответствии с потребностями социально-экономического развития общества;
Указы Президента РФ касались вопросов обеспечения прав профсоюзов в новых экономических условиях; создания системы социального партнерства для разрешения возникающих трудовых споров и конфликтов; создания Российской трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений; реорганизации Министерства труда и социальной защиты; социальной защиты некоторых категорий незанятых граждан и обязательного их трудоустройства.
Постановления правительства были связаны с деятельностью Министерства труда и занятости; с утверждением Положения о Российской трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений; с порядком подготовки и заключения генерального и отраслевых соглашений по урегулированию споров, относящихся к вопросам организации общественных работ; с проблемами профессиональной подготовки и повышения квалификации незанятого населения и высвобожденных работников.
4. Социальная политика в отношении отдельных категорий граждан также проводилась с помощью целого комплекса законодательных актов и затрагивала, в основном, интересы работников бюджетной сферы, военнослужащих, пенсионеров, малоимущих, беженцев, вынужденных переселенцев и некоторых других:
ФЗ «О досрочном введении в действие Закона РФ «О государственных пенсиях в РФ»», что было вызвано необходимостью увеличения пенсий и приведения их в соответствие с ростом стоимости жизни.
В указах Президента были предусмотрены меры: по развитию образовательной сферы и улучшению социальных условий жизни ее работников, стимулированию их трудовой деятельности; по усовершенствованию государственной семейной политики, в том числе по охране материнства и детства, социальной поддержке многодетных семей; по социальной защите малообеспеченных групп населения, включающей единовременные выплаты и последовательное повышение размеров социальных пособий и компенсационных выплат. Указы касались вопросов повышения ставок и окладов работников бюджетной сферы; мер по стимулированию труда медицинских работников; целого комплекса мероприятий по обеспечению социальных гарантий для военнослужащих, работников органов внутренних дел, в том числе выходящих в отставку.
К числу особо значимых документов в данном контексте следует отнести Постановление Правительства РФ и Совета Федерации независимых профсоюзов РФ «О совершенствовании управления Фондом социального страхования РФ».
Таким образом, в сложных социально-экономических условиях преобразования нашего общества была проведена немалая работа по стабилизации общественного развития. Комплекс мер в области социальной политики позволил обеспечить предоставление разносторонней и многоплановой социальной защиты многочисленным слоям населения и, в первую очередь, наиболее социально уязвимым.
Принятые документы в определенной мере позволили очертить контуры общей политики правительства и законодательных органов в области регулирования трудовых и социальных отношений. Однако, судя по этим и другим документам и действиям правительства, говорить о создании полной концепции регулирования социально-трудовых отношений еще рано. Иными словами, практика социально-трудовых отношений еще не выработала таких принципов, которые могли бы послужить основой правовых и нормативных документов. Опережение же практики в данном вопросе путем введения надуманных норм (пусть из самых лучших побуждений) вело бы к возникновению многочисленных противоречий между правовыми актами и реальными социально-трудовыми отношениями.
5. Современные концепции социальной политики
По вопросам выработки общей концепции социальной политики государства и системы социальной защиты граждан высказывается множество диаметрально противоположных мнений, которые нередко имеют дискуссионный характер. Но каждый автор вносит свой вклад в разработку основной концепции, новых технологий и методик социальной деятельности, что в конечном итоге позволит совместными усилиями выработать эффективную и действенную социальную модель.
Государственная Дума и Совет Федерации подготовили ряд положений о социальных реформах, которые должны быть осуществлены до конца столетия.
На совещании заместителей руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ (ноябрь 1996 г.) обсуждалась программа социальных реформ в РФ до 2000 г. Разработчиком ее[124] являлась специально созданная Государственная комиссия, в которой принимали участие руководители федеральных органов исполнительной власти, представители палат Федерального собрания, общероссийских объединений работодателей, профсоюзов и других общественных организаций, научных учреждений.
Разработчики были объединены стремлением сделать проводимую социальную политику более эффективной путем придания социальной направленности осуществляемым экономическим реформам. Они ставили задачу выработать механизмы, которые позволили бы при рациональном использовании финансовых и материальных ресурсов достичь намеченных результатов.
При обсуждении названной выше программы поднимались вопросы упорядочения в целом системы социальной защиты и высказывались требования уделить наибольшее внимание острым и неотложным социальным проблемам, повысить обоснованность предоставляемых льгот, усилить адресность различных форм социальной защиты. В частности, предлагалось:
- установить размер социальных выплат в зависимости от прожиточного минимума, а не от минимальной зарплаты;
- оказывать содействие в трудоустройстве слабо конкурентным на рынке труда группам населения;
- при назначении пособий семьям с детьми учитывать среднедушевой совокупный доход;
- усилить работу по вспомоществованию и минимизировать льготы.
Проблемы социальной защиты в России можно охарактеризовать как «всеобщую потребность в льготах и подачках» и превращение процесса получения их «в национальный вид спорта»[125]. Теми или иными привилегиями и льготами в соответствии с законодательством обладает 70% населения, начиная с кремлевских работников и кончая, может быть, ветеранами. Последних — в результате постоянного расширения списка — оказалось в 4 раза больше, чем было определено вначале. Естественно, средств на предоставление им предусмотренных законом льгот не хватает, что порождает многочисленные жалобы по поводу неисполнения закона. И государство действительно оказывается неспособным ни воздать по истинным заслугам, ни скорректировать финансовую политику в целях обеспечения нетрудоспособных и поддержания работающих.
Однако, на основе анализа существующих мнений относительно роли государства в социальной защите населения можно говорить о пассивности государства в деле поиска ресурсов для разрешения насущных проблем. В результате у народа снижается доверие к государству и его органам. Социальные законы оказываются бездействующими уже в силу того, что не подкрепляются финансовым обеспечением.
Так, анализ «Основных направлений социальной политики в РФ» показал, что основной целью документа является стремление «добиться перелома в улучшении материального положения народа, сократить бедность, побороть безработицу и улучшить состояние социальной инфраструктуры»[126]. В качестве мер достижения цели планируется «восстановить роль зарплаты как основного источника доходов и стимула трудовой активности», «преодолеть отставание минимальной зарплаты от прожиточного минимума»[127] и, по возможности, уменьшить социальное расслоение населения по уровню доходов. Осуществить все это предполагается при усилении роли государства в регулировании социальных вопросов.
С целью обеспечения социальной защиты разрабатывается и подготавливается к принятию новый закон, которым предусматривается реформирование системы. Законом предполагается ввести единый учет форм и средств социального обеспечения, их дифференциацию в зависимости от условий труда, что заставит работодателей заботиться об их улучшении. В 1999 г. (впрочем такие намерения были и в 1997 г., и в 1998 г.) запланировано изменить систему налогообложения личных доходов граждан с тем, чтобы перенести центр тяжести на наиболее обеспеченных.
Запланирована законодательная разработка государственных стандартов социального обслуживания, концепции социальной защиты пожилых, включая соответствующие федеральные программы, порядка льготной оплаты социальных услуг для пожилых и инвалидов в государственных и муниципальных учреждениях соцобслуживания. Предполагается продолжить реализацию многочисленных целевых федеральных программ, таких, как «Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Планирование семьи» и др., а также разработать федеральные законы «О социальном обслуживании семьи и детей» и «О государственной поддержке детского и семейного отдыха».
Намечено провести совершенствование системы выплаты пособий, компенсаций и предоставления льгот семьям с детьми. Для оказания поддержки категории малообеспеченных граждан предполагается развивать систему предоставления помощи с учетом среднедушевого дохода семьи, принятого прожиточного минимума, экономических возможностей государства и конкретного региона, привлекая к участию в этой работе органы местного самоуправления.
Планируется сделать более эффективной структуру службы занятости, что должно способствовать сокращению безработицы и осуществлению структурной перестройки всего общества. Для этого необходимо разработать механизм социальной политики, который стимулировал бы работодателей к созданию новых рабочих мест, включая меры поощрения инвестирования, направленного на эти цели, а также механизм подготовки и переподготовки кадров на основе так называемого опережающего обучения с использованием прогнозов развития тех или иных отраслей экономики и результатов мониторинга по определению перспективных видов занятости. Особое внимание должно быть уделено стимулированию развития предпринимательской деятельности и самозанятости.
Можно утверждать, что сегодня роль государства не изменилась, а лишь уменьшилась результативность его деятельности. Подтверждением сказанному может служить то, что «вопреки Генеральному соглашению о трехсторонней комиссии Правительство также командует общественными фондами»[128], что указом Президента осуществляется консолидация 4 фондов с госбюджетом, якобы, с целью упорядочения контроля за расходованием средств. Но это означает возврат к тоталитаризму, хотя, возможно, и с элементами рыночной экономики. В результате страну ожидают разного рода трудности, характер которых сейчас сложно спрогнозировать.
Сегодня в обществе явно отмечается ностальгия по прежней системе социальной защиты, которая рассматривается как большое благо. Нельзя не признать, что ее организация находилась в гармонии с ушедшим общегосударственным устройством. Во всяком случае она разрешала многие проблемы, снимала неувязки, которые никак не решаются сегодня, в условиях рыночной экономики. Естественно, что о ней грустят ветераны, пенсионеры, малообеспеченные семьи, которые в наши дни испытывают наибольшую социальную незащищенность. Многие хотели бы вернуть вчерашние собесовские порядки. Однако сегодня уже нельзя сохранить собесовский характер социальной защиты, ибо в условиях рыночных отношений собесовская система не будет срабатывать, а значит, будет тормозиться процесс социального реформирования общества.
Анализ законодательных действий государства показывает, что проводимые социальные реформы по большей части ориентированы на будущее, поскольку в настоящее время они не имеют финансового обеспечения. Более того, следует констатировать, что до сих пор нет действительно дееспособной власти, могущей защитить интересы и инвестора, и населения. Современный период реформ можно определить как «антисоциальную эпоху», ибо необходимые для экономического роста средства были бездарно растрачены и хищнически разворованы политиками, а теперь их придется «выжимать» из народа, что чревато крахом демократии в Российской Федерации.
Сегодня речь должна вестись не столько о поиске дополнительных ресурсов на социальные цели, сколько о конкретизации и адресности использования имеющихся средств для повышения социальной защищенности населения, и именно тех, кто более всего в ней нуждается в период проведения реформ. Такой вывод напрашивается по итогам анализа структуры и динамики расходования бюджетных средств на нужды социальной сферы за период 1992-1995 гг.
С 1992 г. в Российской Федерации начался период высокой инфляции и дефицита средств бюджета. При этом средства по-прежнему расходовались неэффективно, равно как неэффективной была и проводимая политика социальной защиты населения, которая носила компенсационный характер.
Неэффективность расходования средств отмечалась практически в каждой отрасли социальной сферы.
1. Компенсация расходов населения на коммунальные услуги и общественный транспорт проводилась в виде предоставления субсидий производителю услуг, а не их потребителю, в результате социальная защита была безадресной и ее осуществление было весьма ограничено и малоэффективно.
2. Также неэффективно использовались и средства Фонда занятости. Они направлялись не на выплаты пособий безработным и организацию их переквалификации, а на предприятия с целью предотвращения увольнения избыточных работников.
3. Более 30% средств Фонда социального страхования шло на дотации расходов предприятий на санаторно-курортное обслуживание, которое на Западе получило название «принудительного туризма». Во-первых, это поддержка подчас неконкурентоспособных домов отдыха, санаториев и курортов, а, во-вторых, малоимущее население, как правило, не в состоянии оплатить даже льготные путевки.
4. Более чем неэффективны выплаты на детей. Во-первых, они также безадресны, а во-вторых, столь малы, что говорить об их действенности не приходится.
5. Нерациональное расходование средств в области здравоохранения проявляется хотя бы уже в том, что упор делается на госпитальные формы медицинского обслуживания, в то время как необходимо обращать более пристальное внимание на развитие первичной медицинской помощи, на профилактику заболеваний.
6. Действующая система бюджетного финансирования учреждений высшего и среднего специального образования не учитывает структуру спроса на рабочую силу на рынке труда.
7. Досрочное назначение пенсии по возрасту и выплату полной пенсии работающим пенсионерам можно также рассматривать как неэффективное расходование пенсионных средств
«Согласно оценкам МОТ, в России эффективность программ социальной помощи, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих семьям, живущим за чертой бедности, в суммарных трансфертах, составляет всего 19% — для сравнения этот показатель в странах Восточной Европы составляет 30% и доля населения, живущего в них за чертой бедности меньше»[129].
Сегодня не представляется возможным увеличить финансовые поступления в социальную сферу, так как урезание федеральных расходов может создать реальную угрозу перспективам экономического роста. Что же касается внебюджетных фондов, то они и так полностью направляют свои средства на социальные нужды. Невозможно увеличить и налогообложение с целью увеличения взносов во внебюджетные фонды. Налоги и так сегодня столь велики, что почти общим стало стремление к сокрытию доходов. Таким образом, объективно и субъективно остается единственный путь: более рационально расходовать на проведение социальной политики имеющиеся средства. Для этого необходимо:
- учитывать специфику каждой отрасли социальной сферы и соответственно вырабатывать необходимые формы и объемы поддержки;
- отказаться в целом от безадресных социальных субсидий и, при необходимости, учитывать фактор среднедушевого семейного дохода;
- усилить конкуренцию учреждений здравоохранения и организаций медицинского страхования в рамках системы обязательного медицинского страхования с тем, чтобы увеличить долю финансирования медицинских учреждений за счет страховых источников и, соответственно, уменьшить долю прямого бюджетного финансирования, а также расширить возможности реального выбора для пациентов организаций системы здравоохранения;
- усилить конкуренцию и между учреждениями образования, в том числе, между госбюджетными и коммерческими; ввести систему ваучеров в области подготовки и переподготовки специалистов;
- в области занятости политику субсидий сохранить лишь для наиболее уязвимых категорий граждан: инвалидов, бывших заключенных, и др.;
- в области социального страхования, помимо устранения вышеназванных недостатков, необходимо ввести индивидуальное обязательное страхование жизни с правом выбора работником страховых компаний, и по этой форме осуществлять все социальные выплаты, включая и пособия по временной нетрудоспособности. Наибольшее внимание необходимо уделить пенсионному страхованию, которое с финансовой точки зрения представляет собой особый случай.
6. Общегосударственная социальная доктрина
Социологи подчеркивают, что «возрождение отечественной экономики возможно только при наличии образованного и честного руководства, которое может разработать общегосударственную социальную доктрину моральных ценностей труда и социально ориентированного предпринимательства»[130]. Основными положениями доктрины должно быть обосновано: развитие трудовой деятельности, частных, коллективных и государственных видов предпринимательства и соответствующих форм собственности; осуществление мер, способствующих становлению гражданского общества, которое в свою очередь, сможет взять на себя «широкую гамму социальных и экономических функций»[131].
В результате проводимой государственной политики, по данным В.И. Роика[132], сегодня наблюдается множество негативных явлений в сфере труда и капитала. К ним можно отнести резкое снижение реальных доходов населения, которое автором определено как «беспрецедентное», уменьшение в 3-4 раза заработной платы, вследствие чего около половины населения оказывается за чертой бедности. В связи с отходом государства от регулирования внебюджетной сферы большая часть доходов граждан укрыта от налогообложения. Согласно данным Минтруда РФ доля зарплаты в общем объеме доходов составляет лишь четвертую часть.
Первоочередная задача социальной доктрины — поиск принципов достижения социального согласия. На основе этих принципов должна быть выработана соответствующая программа. Далее, как считает В. Роик, необходимо в 1,5-2 раза увеличить расходы на первоочередные социальные нужды: здравоохранение, образование, науку, пенсионное обеспечение. Источниками получения финансовых средств могут быть «акцизные сборы с продажи алкоголя, табачных изделий, драгоценностей, которые должны быть монополией государства»[133].
Автор предлагает ввести трехлетний мораторий на сверхвысокие доходы граждан, для чего необходимо создать единую квалификационную шкалу социальной заработной платы, включающую весь диапазон — от президента до уборщицы, с тем, чтобы доходы, превышающие президентскую зарплату, облагались 70% налогом. Подобный мораторий он считает возможным применить и к предприятиям с дифференцированной шкалой налогообложения прибыли. Здесь предлагается, в случае превышения 30% рентабельности, 60% прибыли направлять по двум каналам в равных частях: на социальные нужды и на инвестирование новых технологий.
В. Роик калькирует шведскую модель, вернее ее 3 пункт: «собирание налогов для выравнивания социальной планки общества». Уже настало время, говорит далее В. Роик, для разработки и введения в действие новой модели обеспечения социальной защищенности населения.
Она должна опираться на следующие три принципа:
1. социальное страхование, которое должно осуществляться за счет совместных (паритетных) страховых взносов работников и работодателей. С его помощью должно обеспечиваться финансирование пенсий, выплаты пособий по временной или более стойкой нетрудоспособности, а также лечения и оздоровления трудящихся и членов их семей;
2. самозащита населения, финансирование которой осуществляется за счет личного накопления и страхования;
3. социальная помощь и обслуживание инвалидов и нетрудоспособных, обеспечиваемые за счет госбюджетных средств.
Однако предварительно необходимо осуществить реформирование системы заработной платы, в том числе увеличить ее по меньшей мере в 1,5-2 раза. Предлагается внедрить страховой принцип оплаты труда, что позволит защитить работника в сложных условиях трудовой деятельности и вынудит работодателей искать возможности для улучшения условий труда и, соответственно, снижения выплат по страхованию. Зарплата должна быть поставлена в центр распределительных отношений – такое мнение единодушно высказывают как ученые, так и практики. Сложившиеся в мире нормы показывают, что зарплата составляет порядка 55% от цены конечного продукта. Государство и профсоюзы готовы были согласиться с цифрой 35%, но уж никак не 8,5%, как обстоит дело сегодня в России.
«Новый» гражданин будет стремиться работать в 2-3 местах. Безработица, равная 8%, в определенной мере сможет стимулировать население к трудовой деятельности и к сохранению высоких заработков. Система выплаты пособий по безработице подвергнется определенной модификации — превратится в некую форму аванса для поощрения поиска новой работы, переобучения и повышения квалификации. Более адресной станет и сама социальная защита, направленная исключительно малоимущим и нетрудоспособным.
Произойдет общее повышение мобильности человека, в том числе она может проявляться и в физическом перемещении людей по стране в поисках возможностей приложения своих сил и как следствие купли-продажи жилья. При том, что правительство откажется проводить политику выравнивания социально-экономического положения регионов, «слабые» районы ожидает депопуляция.
Нельзя более откладывать разработку и внедрение «национальной доктрины “оптимальной модели” собственности»[134] как одной из форм регулирования социально-трудовых отношений. И здесь также вносятся предложения:
1. государственная собственность должна распространяться на землю, водные и минеральные ресурсы, энергосистему и систему транспорта, на предприятия, относимые к базовым отраслям экономики;
2. общественная собственность должна включать объекты лечения и оздоровления трудящихся, а также фонды социального страхования;
3. коллективная собственность должна включать в себя не менее трети действующих предприятий;
4. частная собственность может развиваться в перерабатывающих отраслях, в сервисе и обслуживании.
Главной ошибкой сегодняшних реформаторов можно считать выдвижение в качестве приоритета реформ не труда, а капитала, помощь которому оказывается всеми силами государства. В результате труд испытывает двойное давление. Таким образом, общественный строй определяется как «либеральный тип капитализма, помноженный на тоталитарную мощь государства при подавлении прав трудящихся»[135]. Такое положение в принципе ориентировано на формирование крупного частного капитала, но подобная модель неперспективна уже в силу того, что строится на колоссальном порабощении огромной массы наемных работников. И это может означать одно — крах развития производительных сил, а равно и социальной политики. Таким путем нельзя достичь согласия между трудом и капиталом.
Шведское государство защищает как наемного рабочего, так и предпринимателя друг от друга, и таким образом выигрывают трое: труженик, предприниматель и государство. Ветви государственной власти Российской Федерации — законодательная, исполнительная и судебная — на данном этапе почти полностью самоустранились от своей обязанности радеть о трудящихся. А ведь право есть чему поучиться власть предержащим РФ у их коллег из Шведского королевства, которые в случае ухудшения экономической конъюнктуры в стране или в мире моментально помогают своим производителям посредством правовых льгот и уменьшением налога на экспорт. Если же эти меры оказываются неэффективными, вводятся запретительные квоты. Все это стимулирует шведского производителя и выравнивает экономическое и, тем самым, социальное положение шведского общества. Посему признаков социального недовольства, а тем более социального взрыва там не отмечается. Все это следовало бы учесть властям Российской Федерации для всеобщей пользы: наемных работников, предпринимателей и власти. Шведские государственные мужи считают, что, защищая своего производителя, они, тем самым, защищают и себя, вернее благополучие всего шведского общества. Может быть, и в Российской Федерации будет когда-нибудь что-то подобное.
Подведем некоторые итоги, которые однако будут выражаться не столько в утверждениях и рекомендациях, сколько в перечне вопросов, которые предстоит решать в процессе реформирования системы трудовых отношений и социального страхования.
1. Вопросы социального страхования всегда были связаны с острыми и насущными проблемами государственного строительства. Способы их решения отражали актуальные потребности государства как властной структуры и тех сил, которые реально влияли на законотворчество. Независимо от того, насколько политическая власть была откровенна в своих лозунгах и программах, приоритеты социального страхования выражали истинную политику.
2. В переходный период недостаточно прояснен вопрос об основных субъектах, определяющих систему соцстраха. Поэтому реформаторские схемы могут быть или идеалистическими, или сводить систему соцстраха к незначительному второстепенному общественному институту. Но система социальных рисков, их приоритетного учета будет действовать и помимо институированной сферы. Вопрос в том, выявится ли при таком ходе событий оптимальное направление реформирования или разовьется организационная, экономическая, социальная путаница.
3. В настоящее время собственно социальное страхование достаточно сужено, по официальному определению, хотя по сути, потенциально, эта система охватывает широкую область социальных гарантий и так или иначе будет распространяться. Социальное обеспечение никогда на самом деле не вытесняло и не могло вытеснить социально-страхового подхода.
4. Рыночные отношения с неизбежностью должны распространиться и на систему социального страхования, что может проявляться в разных формах. Это не обязательно быстрое институирование новых субъектов, но и гибкая тарификация, система налоговых льгот и иные формы правового регулирования.
5. Возможности инноваций, экспериментирования в системе социального страхования ограничены тем, что система проявляет себя или экстремально в экстремальных условиях, или стабильно ведет себя в затяжной стадии (не важно, стагнации или реформации).
6. Социальное страхование относится как к собственно экономическим отношениям, так и к системе морально-идеологических ценностей. Поэтому, даже при незначительном объеме средств, изменения, а тем более аномалии, в этой сфере становятся заметными и приобретают общественную значимость.
7. Остаются нерешенными вопросы фондообразования в социальном страховании. В государстве переходного типа с экономикой, находящейся в стадии формирования, и неясной политико-экономической стратегией, волевые решения могут оказаться в действительности подмененными (сравните: способы ухода от налогов).
8. Представление о социальных рисках имеет свою историческую природу, сложившиеся стереотипы достаточно устойчивы, чтобы их можно было не принимать во внимание. Поэтому даже рациональные, казалось бы, реформаторские идеи могут быть не востребованы, если не учитывается традиционная и современная социально-психологическая настроенность населения.
Реформы соцстраха требуют соответствующей идеологической, профессионально-кадровой подготовки и проработки, а также вложения средств на организацию необходимых структур.
Глава 6. Общий концептуальный подход к построению
системы социального страхования
1. Проблемы социального страхования
в условиях рыночной экономики
Любая социальная реформа разрабатывается в интересах определенных социальных групп, но осуществляется тем более успешно, чем больше людей в ней практически участвуют. Благосостояние каждого человека, его социальный капитал не сводятся только к уровню и даже к качеству жизни, оцениваемой в среднестатистических показателях. Они, скорее, определяются мерой доступности средств для достижения его жизненно важных целей. Именно этому должны способствовать социальные реформы в России, охватывающие весь комплекс направлений и средств взаимодействия человека с его природным, культурным и социальным окружением, что создаст условия для конкуренции и регулирования рынка в интересах всего населения, всех потребителей и производителей.
Многомерность социально-практического бытия человека предъявляет особые требования к системе его непосредственного жизнеобеспечения. Система должна способствовать сохранению и воспроизводству человека как личности, обеспечивать его физическое, психическое и социальное здоровье, с одной стороны, и его значительный нравственный, социальный и творческий потенциал — с другой. От состояния этой системы зависят все издержки и выигрыши общества по всем направлениям реализации реформ[136].
Создание такой непосредственной жизненной среды, которая способствовала бы воспроизводству человека, обладающего нужными сегодня России качествами, требует не столько дополнительных материальных и финансовых ресурсов (это особый разговор), сколько изменения общественного сознания и психологии рядовых граждан и руководителей государственных и профсоюзных организаций. Необходимо скорейшее преодоление господства экономических решений, осуществляемых зачастую антиконституционными и антиправовыми средствами, над человеческой природой и потребностями личности, признание социальной политики в качестве важнейшей и самостоятельной сферы государственной и общественной деятельности.
Социально-экономическая ситуация в стране в настоящее время достаточно неустойчива и характеризуется стихийным поиском динамического равновесия между утверждающимися в экономике рыночными отношениями, с одной стороны, и продолжающимся господством государственной собственности на основные средства производства — с другой.
В этих условиях в сложном положении оказываются работники как государственного, так и частного секторов экономики. Получив возможность свободно продавать свою рабочую силу на рынке труда, они в то же время не обладают амортизаторами, которые в процессе адаптации к новым условиям, смягчили бы столкновения с явлениями неизбежными в период проведения реформ, такими, как падение уровня жизни, угроза безработицы и др.
Особое место занимает угроза безработицы. Экономисты предсказывают значительный рост ее уровня в ближайшие годы, что объясняется падением производства и снижением инвестиционной активности. Финансовое положение предприятий достаточно тяжелое, поскольку рост цен сводит на нет их доходы. Кроме того, их положение осложняется в связи с ростом неплатежей. В результате тысячи предприятий работают неполное время, работников увольняют или переводят на сокращенную рабочую неделю. Сегодня численность не полностью занятых работников составляет около семи миллионов человек. В ближайшее время эта ситуация может резко обостриться: безработица из скрытой формы трансформируется в открытую.
В стране происходит интенсивное сокращение объема социальных услуг, снижение уровня жизни, отмечается задержка с введением в действие индексации доходов, выплаты зарплаты работникам производственных и непроизводственных отраслей предприятий госсектора и иных форм собственности. На фоне усиливающегося социально-имущественного расслоения населения особенно остро стоят вопросы социальной справедливости в сфере труда. Именно в этой сфере решаются не только экономические, но и социальные проблемы общества, поскольку они достаточно тесно переплетены между собой.
Люди хотят иметь реальные гарантии того, что реформирование общества не обернется для них потерей работы, снижением уровня жизни, отсутствием помощи во время болезни и в старости. Неудовлетворенность, вызванная отсутствием таких гарантий обнаруживается уже сегодня в самых разнообразных формах: от проявлений трудовой и социальной апатии до забастовок, остановок производства, ультиматумов руководству и предприятий и страны, блокирования железных дорог и т.д.
Согласно Декларации прав и свобод человека, принятой нашим государством, а значит и обязательной для претворения в жизнь, каждый человек имеет право на труд и его результаты, на благоприятные условия труда и защиту от безработицы (ст. 23), на достаточный и достойный уровень жизни, улучшение условий жизни и социальную защищенность, на социальное обеспечение в старости, в случае болезни, утраты трудоспособности и утраты кормильца, а также при рождении ребенка (ст. 25), на охрану здоровья, включая бесплатное пользование широкой сетью здравоохранения (ст. 28). Реализация этих прав предполагает принятие ряда законодательных актов, направленных на защиту трудовых прав и гарантий работников наемного труда. Среди них законы о разрешении трудовых споров и конфликтов, о регулировании оплаты труда.
До сих пор регулирование трудовых отношений в стране, т.е. отношений между работодателем в лице государства и наемным работником, осуществлялось системой мер, которая складывалась на протяжении десятилетий. Эта система представляет собой сложный комплекс законодательных актов, административных норм, судебно-правовых установлений, прямых действий исполнительных органов власти. Ее важнейшими элементами являются: трудовое законодательство; социальные административные органы, контролирующие и регулирующие взаимоотношения работодателей и трудящихся (Министерство труда, Министерство социальной защиты); судебно-правовые органы, призванные толковать и защищать нормы трудового права, а на практике трансформирующие эти нормы; коллективно-договорный процесс, в ходе которого характер и содержание трудовых отношений определяются руководителями предприятий и организаций, с одной стороны, и профсоюзами - с другой, непосредственно за столом переговоров.
Превращение основного фактора производства — рабочей силы в товар, а отсюда и заработной платы — в основной источник существования для большой массы населения, породило особый вид социальной незащищенности — высокую вероятность того, что достигнутый уровень материального благосостояния может понизиться вследствие утраты заработка. Причем такая возможность не связана с личностными характеристиками отдельного человека и не зависит от его усилий, она определяется социальными причинами и поэтому носит массовый, общественный характер.
Углубление общественного разделения труда и развитие рыночных отношений нарушают непосредственную связь работника и его дохода с конкретным продуктом труда, с одной стороны, а с другой — разрушают традиционные формы материального обеспечения и социальной защиты за счет семейных и общинных форм ведения хозяйства и жизнеобеспечения.
Потеря средств к существованию в виде заработка может иметь целый ряд причин, основными из которых являются:
а) занятость в отмирающей отрасли производства или в отмирающей профессии, вследствие чего отсутствует спрос на данную рабочую силу;
б) утрата способности к труду вследствие болезни, несчастного случая, старости, инвалидности;
в) технологическая перестройка производства, отрасли, оставляющая работника за порогом предприятия в связи с повышением требований к уровню его образования;
г) экономический кризис в стране, кризис перепроизводства, вызывающий безработицу.
Наличие такого явления, как трудовой риск, обусловило возникновение социального страхования как особой формы социально-экономической защиты работника на этапе становления рыночной экономики.
Однако в задачи социального страхования входит не столько выплата денежных сумм и компенсаций, сколько создание правовых и экономических условий, стимулирующих стремление трудиться эффективно, что обеспечивает благосостояние и человека, и всего общества. Через социальное страхование защищаются трудовые права, осуществляются основные социальные гарантии населения в области трудовых доходов, особенно в периоды массовой безработицы.
Существующая в настоящее время в России система социального страхования справляется со стоящими перед ней задачами лишь частично. Государственные фонды социального страхования сегодня весьма маломощны и более или менее устойчиво действуют лишь в части обслуживания ограниченного круга государственных служащих. Работники же большинства сфер деятельности остаются практически незащищенными. Многие виды социальной защиты или неразвиты, или совсем отсутствуют. По существу нет защиты и от произвола при увольнении, и от последствий травматизма на производстве, когда у пострадавших нет почти никакой надежды пройти полный курс медицинской, социальной и профессиональной реабилитации.
Но самое главное — социальная защита не отвечает складывающимся условиям хозяйствования, и этим отчасти объясняются трудности становления рыночных отношений в стране.
Объективной предпосылкой создания системы социального страхования, отвечающей потребностям общественного развития, является осознание и государством, и предпринимателями, и работниками того факта, что отсутствие системы защиты может стать причиной дестабилизации общества. Однако осознание этого факта происходит очень трудно и нередко на фоне перманентного конфликта между основными субъектами общества.
В истории социальных завоеваний трудящихся в развитых странах прослеживается несколько этапов их упорной борьбы за свои права.
На первом этапе становления рабочего движения, борьбы трудящихся за свои права появились законы, регулирующие условия труда и найма. На втором этапе, тесно связанном с деятельностью профсоюзов, сфера применения страхования расширилась: увеличилось количество профессиональных групп трудящихся, охваченных страхованием, возросли уровень и продолжительность выплат пособий, участие предпринимателей и государства в системе страхования. На третьем этапе в сферу социального страхования были вовлечены и трудящиеся с непостоянной или неполной трудовой занятостью, а также работающие самостоятельно, и другие лица. Это означает, что общество осознало ответственность за неимущих членов, нуждами которых эта ответственность измеряется.
В западных странах фактически более ста лет действует трехсторонний принцип ответственности за социальную защиту граждан, за ее финансирование. Сторонами, участвующими в финансировании, являются каждый трудозанятый гражданин, работодатель и государство.
В нашей стране эта система развивалась с отставанием. Причем, если в начале века ее развитие шло в том же направлении, что и на Западе, то с 40-х годов она была передана профсоюзам и огосударствлена. Система социального страхования, существовавшая в нашей стране, как уже говорилось, была приспособлена к условиям господства государственной собственности, а значит, давала государству монопольные права определять виды и условия страхования, размер страховых взносов, перераспределять страховые ресурсы между страхователями, отраслями и территориями.
В настоящее время произошли определенные изменения в политике государства. В Конституции РФ наряду с провозглашенными гарантиями социального соцобеспечения «поощряется добровольное социальное страхование». Изменения в социальном страховании будут происходить неизбежно и уже происходят. До сих пор не решен вопрос о соблюдении принципов социальной справедливости применительно к наемным работникам, не задействованы стимулы повышения качества работы, наблюдаются крайние проявления большой дифференциации и, в то же время, уравниловки в оплате труда, трудно идет процесс решения проблемы адресности помощи. Успех социальной защиты в нашей стране во многом будет зависеть от организации системы защиты, от соответствия ее структуры изменившимся условиям.
Переход к многоукладной экономике, развитие рыночных отношений, многообразие форм собственности обусловливают появление потребностей в создании принципиально иной модели социального страхования. Новые формы государственного устройства исключают излишнюю централизованность управления системой страхования, а децентрализация процесса распределения требует создания социальной защиты трудящихся на принципиально иной основе. Формы защиты и их организация различаются по видам, по особенностям и специфике, поскольку каждый вид социального риска имеет свою природу и по-разному проявляется в зависимости от того, какая категория трудящихся в него вовлечена.
Для того, чтобы социальное страхование определилось как социальный институт, необходим ряд предпосылок.
Первая — экономические условия, позволяющие государству и предпринимателям взять на себя расходы по социальной защите, и понимание ими того, что без такой защиты размеры материального урона, который понесет общество, будут гораздо большими, чем затраты на ее осуществление.
Вторая предпосылка имеет социальный характер. Она заключается в том, что общество сознательно относится к необходимости решения проблем социальной защиты трудящихся и их семей.
Третья предпосылка — массовое рабочее движение, организованное снизу (самоорганизация трудящихся в форме профсоюзов) и соединенное с движением сверху (законодательные меры), с целью решения проблем социальной защиты.
Таким образом, потребность в социальном страховании возникает на определенном этапе экономического и социального развития общества. Для становления и функционирования социального страхования необходима надежная система социальной и демографической статистики, поскольку социальное страхование основывается на количественной оценке и предварительном учете степени риска. Социальное страхование предусматривает несколько видов услуг: денежные выплаты, компенсации, лечение, реабилитацию, профилактику. Последние компоненты приобретают все большее значение в наше время и эффективность всей системы определяется именно ими.
Однако для нормального воспроизводства населения, трудового потенциала страны, недостаточно только социального страхования, которым охватывается преимущественно трудозанятое население, что ведет к ограничению круга людей, получающих поддержку. Должна быть хорошо развита система социальной защиты, которая включала бы еще один важный элемент — предоставление услуг и выплат в рамках социальной помощи. Только при эффективной работе этих двух форм социальной защиты и может быть достигнута цель, ради которой они создаются.
